中國區域戰略在多年搖擺之后，第一次有可能從以GDP為標準轉變到以人為本

　　文/本刊記者 郭大鵬

　　5月24日，遼寧省“十一五”規劃解讀會在沈陽召開，國家發改委規劃司司長楊偉民(現任國家發改委副秘書長)在會上作了演講。第二天，當地媒體迅速對他的講話作了報道，但是卻鬧出一個不大不小的誤會。

　　媒體報道打出的標題是《遼寧被列為十一五重點開發區》，報道引用楊偉民的話說：遼寧屬于重點開發區，尤其是遼東半島，正在形成次一級的開發區，承接優化區域的產業轉移，吸納限制開發區、禁止開發區的人口，逐步成為支撐中國國民經濟發展、集聚人口的區域。這個報道引起了專家的懷疑，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇就向《中國企業家》表示：遼寧怎么能是重點開發區域，作為老工業基地，遼寧顯然應該屬于優化開發區域。

　　7月10日，楊偉民在北京接受《中國企業家》采訪時澄清了這個誤會，“我說的重點開發區只是指遼東半島而不是遼寧省，我們今后也不會把一個省列為一種類型的區域。”

　　這個誤會涉及的是已經列入“十一五”規劃綱要的一個重要構想：將中國國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。在楊偉民看來，這個構想是中國區域戰略在多年搖擺之后，徹底由以GDP為標準轉變到以人為本的標志。

　　同時，這個誤會也從側面說明了功能區構想面臨的狀況：大家對這個構想的理解還不清晰，在對一些專家的采訪中，《中國企業家》聽到了各種各樣的解讀；在理解不清晰的情況下，功能區構想的落實還有很長的路要走；地方對將被列入哪一類功能區格外重視，而且往往都期望能被列為重點開發區，這意味著功能區的確定將引起許多爭論。

　　接受記者采訪時，楊偉民剛剛開完一個關于落實主體功能區的會議。在一個又一個會議中，中國區域戰略艱難轉型的序幕已經徐徐拉開，今年50歲的楊偉民，也可能因為提出并落實這個宏大的構想，成為中國區域經濟發展歷史上的重要人物。

　　走出誤區

　　地處青藏高原腹地的三江源地區，是世界三大河流長江、黃河和瀾滄江的發源地。這個地區過度開發的教訓，是中國過去區域政策誤區的一個縮影。

　　三江源地區提供了黃河總水量的49%、長江總水量的25%、瀾滄江總水量的25%，是世界海拔最高、面積最大的高原濕地生態系統，對中國和亞洲的氣候環境都有重要影響，被稱為“亞洲水塔”。但是過去幾十年畜牧業的過度開發后，水土流失、草場退化、水源減少等種種人們最不愿意看到的惡果越來越嚴重。在一些專家眼中，三江源地區的社會經濟運行模式陷入了“貧窮→破壞草地生態環境→更貧窮”的惡性循環之中。去年8月，中國政府投入75億元的三江源自然保護區生態保護和建設工程在青海全面啟動，開始全面恢復這個地區生態環境的努力。楊偉民反復向《中國企業家》提起三江源的例子，在他看來，三江源這樣的生態地區，就不該搞經濟開發。過去開發帶來一些小小的效益，現在卻付出大得多的代價去彌補。

　　三江源的教訓，背后是對區域經濟發展的誤解，也是區域戰略的一個重要的誤區：各個地方、各級政府都把增加GDP作為主要的發展目標，結果是適合集中發展經濟的地區在迅速發展，不適合經濟發展的地區也在拼命趕超。隨著長三角、珠三角、京津冀的迅速崛起，許多不適宜大規模發展經濟的地區，也在學習、追趕中迷失了方向。

　　楊偉民介紹，到2000年以后，區域戰略的誤區帶來的一些問題開始受到重視：國土空間開發秩序混亂。該開發的、不該開發的都在開發，結果帶來水土流失、沙漠化等等環境問題。城市化也面臨同樣的問題，中國661個城市，110個嚴重缺水，但是這些城市中，許多仍然在盲目地擴大規模。開發區更是全面開花，有沒有條件的地方都紛紛設立。

　　在發展導向上，把縮小區域差距定位于縮小經濟差距，于是各個地方都熱衷于追求GDP的排名不斷靠前。

　　區域政策沒有針對性，比如土地供應，該增加的地區增加不夠，該限制的限制不住。

　　環境、資源壓力越來越大，連長三角、珠三角這些水網密集的地區都出現了缺水問題。

　　2000年，發改委作了一個關于規劃體制改革的意見，提出空間協調與平衡的理念，就是說，政府在制定規劃時，不僅要考慮產業分布，還要考慮空間、人、資源環境的協調。增加規劃的空間指導，成為后來主體功能區構想的源頭。

　　艱難啟動

　　中國區域戰略的轉型，其實已經是刻不容緩。在楊偉民看來，如果繼續按照舊的模式發展下去，一些原本環境很好的地區變成不適宜人居住的地區，并不是危言聳聽。

　　帶著空間指導的理念，發改委規劃司確定了一系列重點課題。2003年1月，在委托中國工程院研究的課題中，發改委提出增強規劃的空間指導、確定主體功能的思路，四大主體功能區的概念開始形成，不過這時的叫法和后來“十一五”規劃綱要中的叫法不盡相同，比如后來的優化開發區，當時叫優化整合區。“這個概念是發改委提出的，不是外面的專家提出的”。楊偉民說。

　　當時發改委規劃司還找到一些科研單位，希望能接手主體功能區的課題，但是卻被專家們潑了冷水。發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成當時就拒絕接手這個課題。肖金成認為楊偉民的構想是個好事，劃分4種功能區在中國區域經濟中也確實是客觀存在的需求。但最大的問題就是，根據這個構想研究出的方案是“好提不好收”。他向《中國企業家》介紹：提出一個好的方案不難，但提出以后能不能收得住——怎么落實？就不那么容易了。于是肖金成的課題組選擇了另外的研究方向：劃分中國區域經濟10大增長潛力地區和6大問題地區。他認為根據這個方向做出的研究成果，政府在決策時，可松可緊，更有操作性。

　　這以后，發改委規劃司進行了幾次專家咨詢會議。國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇參加了會議，他感到，四大主體功能區構想是一個亮點，方向是正確的，但需要與其它層次的區域劃分體系相結合。劉勇向《中國企業家》解釋：根據國外的經驗，對一個大國而言，區域經濟體系具有多層次性，一般為4個層次：宏觀區域經濟格局的劃分；綜合經濟區域的劃分；標準經濟區的劃分；都市圈地域的劃分。就中國而言，第一個層次是指東部、中部、西部和東北的區域劃分，第二個層次是指京津冀魯沿海綜合經濟區、滬蘇浙沿海綜合經濟區、粵港澳閩臺經濟區、黃河上中游經濟區、長江上中游經濟區、珠江上中游經濟區、人口稀疏的遠西部經濟區等區域劃分，第三個層次就是指功能區的規劃。前兩個層次的區劃還有待進一步研究和明確，在這種情況下，雖然可以開展一些第三個層次的區劃工作，而且目前也已經有了一些比較好的成果，但是由于前兩個層次的區劃方案尚待完善，因此第三個層次的區劃工作難度是比較大的。劉勇當時也沒有接手四大功能區的課題。

　　一些專家介紹，在決定功能區構想是否列入“十一五”規劃綱要時，出現了不少的爭論。楊偉民力主列入，但是許多專家都不同意。據說國務院政策研究室在討論中，一度險些把功能區的部分拿掉。不過楊偉民對《中國企業家》表示，其實在列入“十一五”規劃建議之后，不贊同功能區構想的聲音就很少了。

　　主要的爭論集中在優化開發功能區和重點開發功能區，所謂優化開發區是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次。

　　重點開發區則是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域，要充實基礎設施，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城鎮化，承接優化開發區的產業轉移，承接限制開發區和禁止開發區的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。

　　多數地區都希望能列入重點開發區。據說激烈的爭論使得發改委規劃司沒敢公開方案中重點開發和優化開發兩個方面的內容。

　　一代人的夢想

　　楊偉民向《中國企業家》介紹了功能區構想大體的實現步驟。主體功能區構想的落實應該劃分為實施和形成兩個階段。在實施階段要解決3個問題：一是為什么在中國搞主體功能區？原因就是前面提到的種種問題。這個問題已經解決，標志就是列入“十一五”規劃綱要，現在實現主體功能區已經不只是規劃司的工作，同時也是“全委(國家發改委)的重要任務，國務院的重要任務”。

　　二是怎么做，也就是怎么劃分的問題。這是一個龐大的系統工作，也是目前的核心工作。這個工作涉及到眾多讓人傷腦筋的問題，比如由哪一級政府主導功能區的劃分？以什么單元劃分(省、地市、還是縣、鎮)？劃分的標志是什么？規劃工作所需要的基礎數據如何保證？這些問題搞清楚，許多地方政府就不會不顧一切地盲目搞開發了。

　　三是怎么落實？這是指政策配套的問題，是下一個階段的重點問題。主要是解決政策上對不同的功能區區別對待，比如，對列為限制開發和禁止開發區的官員的政績考核，就一定不能再以GDP來要求了。另外，對這樣的地區中央和省級財政還要進行補償，讓這些經濟不能迅速發展地區的人民，享受和經濟發達地區人民接近的公共服務。這也是功能區構想體現以人為本精神的重要因素。

　　上面這些問題解決好以后，主體功能區就進入形成階段。在形成階段，重點開發區將得到各種支持，迅速成為集聚經濟和人口的中心地帶。在這個過程中，優化開發區在產業升級后，一些產業和人口要向重點開發區轉移，限制和禁止開發區的人口也要逐漸向重點開發區轉移。形成階段將是一個相當漫長的過程，在楊偉民看來，主體功能區真正形成之日，也就是中國全面進入小康社會之時。“比如人口的遷移，就可能需要一代人的時間才能完成。在一些限制和禁止開發地區，小孩子受到良好的教育，然后到經濟集中的地區工作并且逐漸定居，等他們的父母老去，人口的轉移才算完成。”人口的轉移在一定程度上決定了三江源這樣的生態功能區的命運。

　　對于“十一五”期間主體功能區的進展，楊偉民相當樂觀：中央層面的規劃一定能完成，如果順利，地方的也不成問題。今后再作“十二五”規劃時，就不會出現各級規劃都是面面俱到，上下一般粗的現象，各個地區都會根據自己的主體功能，作有針對性的規劃了。

　　超前的構想？

　　楊偉民的樂觀和一些專家的不樂觀形成了鮮明的對照。記者采訪到的肖金成、劉勇，還有社科院的區域專家魏后凱，都是區域經濟領域頂尖的專家，他們都認為，主體功能區構想是一個很好的方向，但在“十一五”期間能落實到什么程度，實在不容樂觀。

　　魏后凱分析：主體功能區劃分的3個依據是現有經濟開發程度；資源環境承載能力；未來發展潛力。第一個依據比較清楚，但后兩個目前還沒有人作系統的研究，這是個耗時費力的基礎工作，如果不作扎實，就可能出現“拍腦袋”劃分的現象。不過楊偉民認為，隨著技術的進步，這些問題不是什么大的障礙，目前發改委正準備聯合環保總局、國土資源部等部門展開大規模的研究工作。

　　劉勇介紹：現在提出的四大功能區，和他說的第三個層次的功能區還是不同的概念。真正落實的功能區應該是有具體功能的，比如煤炭開發功能區、糧食種植功能區等等，可以分出數百個種類。比如美國，就有173個標準功能區。而我們現在提出的叫做主體功能區，只是為了政策制定提出的4個類型，還處在初級階段。

　　肖金成所在的研究所目前也開始研究四大功能區的課題，估計不久會有成果出來。不過他表示，“接到課題的專家都很頭疼”，現在大家的研究都有些茫然，感覺無從下手。有一些基本的問題還很難明確：功能區的規劃以誰為主體？以什么為單元規劃？對于被列入限制開發和禁止開發的區域由誰補償？如何補償？如果以中央為主體規劃，是不是以省為單位確定功能區類型(像前面提到的遼寧省屬于重點開發區域)？如果把某個省列為限制開發區域，省政府能同意嗎？而且一個省內又有不同特點的區域，很難一概而論。另外，是不是由中央財政對這個省做補償？如果從保護環境考慮，西部的省份應該列入限制開發區域，但是如果這樣，西部大開發怎么開發呢？

　　肖金成認為，由中央為主體進行功能區規劃不太現實，最直接的原因就是中央財政可能支付不起全部的補償。由省為主體規劃也面臨類似的問題。比較而言，他認為以市為主體，以縣為單元進行規劃可能相對更容易操作。因為目前中國的幾級政府中，市級政府財政相對來說更充裕。劉勇也持類似的觀點，他認為，不論以誰為主體，4大功能區的落實，中央層面的總體規劃和跨省區的區域規劃都是必要的，在此基礎上，由市級政府參照總體規劃和區域規劃，制定下轄縣的功能規劃。不過楊偉民對此不認同，因為今后省管縣可能是中國區劃變革的大方向，市級政府規劃將不具備操作性。

　　還有一個問題是，需不需要成立專門的部門來負責規劃的具體制定工作？功能區的規劃需要長期的調研、持續的監督、動態的調整，如果僅僅是政府委托研究機構一次性地做出一個規劃，很可能就會流于形式了。肖金成設想：應該在中央層面成立區域規劃委員會，同時在各個經濟區域設立區域規劃研究院，以此保證關系到中國長遠發展的區域規劃問題，能夠得到科學、審慎地解決。

　　現在看來，四大主體功能區構想是一個政府超前于學界的區域戰略構想，因為超前，所以點明了中國區域經濟協調發展的大方向；但同樣因為超前，這個構想在落實時，將面臨更多的困難。