浙江溫嶺試驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新模式

　　民主懇談催生公共預(yù)算

　　浙江溫嶺試驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新模式

　　□本報記者　胡念飛

　　通過“民主懇談會”的形式，將公眾意見與政府決策對接，這是浙江省溫嶺市的首創(chuàng)；將“民主懇談”制度引入政府預(yù)算編制，并與人民代表大會制度對接，這是溫嶺市新河鎮(zhèn)的首創(chuàng)。這些舉措，正在為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)以民主方式參與公共財政探索一條社會主義市場經(jīng)濟下的實踐道路

　　不同尋常的民主懇談會

　　“2005年農(nóng)業(yè)支出2172萬元，為什么今年減到1645萬元？”

　　“2005財政收入中根本就沒有旅游收入，為什么今年的預(yù)算中，還要對一個沒有任何收益的項目投入200萬元巨資？”

　　“我們村頭的危橋改造能不能列入今年鎮(zhèn)里的預(yù)算？草案里民間交通橋梁、道路維護支出一項只有55萬元，根本改造不了幾座橋！”

　　3月6日下午，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)里，120多名公眾對鎮(zhèn)里即將提交人大審議的預(yù)算草案提出了眾多質(zhì)疑。

　　5天前，鎮(zhèn)上貼出通告，鎮(zhèn)政府邀請公眾參加民主懇談會，對預(yù)算發(fā)表意見，參加者不拘身份，全憑自愿。

　　當(dāng)?shù)厝藢�這樣的通告已習(xí)以為常，6年前開始，民主懇談會逐漸成為當(dāng)?shù)氐纳�活方式之一，政府文件�?guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年必須召開四次以上的懇談會，民眾自愿參加，與政府官員面對面討論各種現(xiàn)實問題。

　　觀察者評論，這樣的形式是“泥土里誕生的村議會”，讓人想起2000多年前雅典“公民大會”的場景。

　　即使已習(xí)慣了這樣的形式，當(dāng)?shù)厝诉�是或多或少地感受了當(dāng)日與以往的不同：懇談會由鎮(zhèn)人大主持，人大財經(jīng)小組8名成員被要求以普通民眾的身份到會，眾多村干部聞訊趕來；參加的人員被分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會三個組；而且，在懇談之前，來自北京、上海、廣州的政治學(xué)、財政學(xué)、法學(xué)學(xué)者和人大專家們前所未有地對與會人員進(jìn)行了一個上午的培訓(xùn)，內(nèi)容是“如何審查財政預(yù)算”，“誰在用錢？用錢干什么？這錢該不該用？用了以后效果如何？”

　　下午，懇談會一開始，就出現(xiàn)了有趣的一幕：農(nóng)業(yè)組和社會組的代表們大聲吵起來，因為鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)并沒有參會，有的甚至氣憤地拍起桌子———以往的懇談會鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)必須參與，這次領(lǐng)導(dǎo)不來就是不重視。

　　爭吵持續(xù)許久，經(jīng)人大主席團解釋，“鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)專門征求過人大的意見要不要參加會議，人大為了能讓大家暢所欲言，決定不讓領(lǐng)導(dǎo)參加……”代表們才安靜下來，開始了討論。

　　這在中國是第一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將年度預(yù)算交給公眾公開討論，“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了真正意義上的公共預(yù)算”，專家們激動不已。

　　鎮(zhèn)人代會：審議與爭辯

　　由于鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)沒有參加，前來觀摩的學(xué)者專家們并沒有看到討價還價和交鋒。預(yù)期中的交鋒在3月8日下午的鎮(zhèn)人代會上出現(xiàn)。

　　下午3點，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子在主席臺上一字排開，臺下110名人大代表和200名列席代表人手一份新河鎮(zhèn)2006年財政預(yù)算細(xì)化說明。

　　鎮(zhèn)政府做了預(yù)算說明之后，三個財經(jīng)小組的代表分別通報了6日預(yù)算初審民主懇談會的56條意見和建議。這些意見已經(jīng)提前一天發(fā)送到鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員手中，讓他們做準(zhǔn)備。

　　“我原擔(dān)心人大財經(jīng)小組會截留民眾意見，現(xiàn)在看來他們一條也沒有截留。”來自北京的政治學(xué)者李凡告訴本報記者。

　　隨后便是人大代表現(xiàn)場詢問的環(huán)節(jié)。原先預(yù)計的冷場局面并沒有出現(xiàn)，人大代表顏友定首先提出大家普遍關(guān)心的自來水問題。

　　上午剛剛當(dāng)選的鎮(zhèn)長郭海靈回答：“鎮(zhèn)里已經(jīng)規(guī)劃在2007年之前解決全鎮(zhèn)的飲水問題，與此同時，鎮(zhèn)里還要進(jìn)行農(nóng)村改水(水質(zhì))工作，去年改了6個村，今年要力爭完成5個村。”

　　顏友定立刻追問：“現(xiàn)在很多村的垃圾處理問題還沒有解決，鎮(zhèn)里投資58萬建環(huán)衛(wèi)綜合樓有必要嗎？”

　　郭海靈答：“全鎮(zhèn)現(xiàn)有的垃圾處理能力確實只能滿足一半村莊的要求，剛才提到的58萬元要建的不是大樓，而是垃圾中轉(zhuǎn)站，建成后可以解決60%村莊的垃圾處理問題。我們將爭取用2年的時間全部解決全鎮(zhèn)的垃圾處理問題。”

　　人大代表顏可方問：“2005年的農(nóng)業(yè)投入有2172萬元，為什么今年只有1645萬元？”

　　鎮(zhèn)長助理回答：“主要的原因是，2005年，全鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)2萬畝，而今年只有1萬畝，所以今年市里給的補貼少了很多。我們并沒有減少對農(nóng)業(yè)的投入，其他方面都是增加很多的。”

　　人大代表李友定趕緊搶過話筒說：“我們村里去年搞土地整理，按照有關(guān)規(guī)定，鎮(zhèn)里應(yīng)該給我們補貼19.5萬元，我們僅拿到5萬元。我現(xiàn)在無法向村民交代。我聽說這錢被一個副鎮(zhèn)長給扣住了，郭鎮(zhèn)長你一定要把這些錢還給我們呀！”

　　李友定講的非常激動，話音未落，就引得大家哄堂大笑，但會場氣氛明顯變的緊張起來。

　　郭鎮(zhèn)長卻笑著回答：“這肯定是你們理解錯了，因為按照市里規(guī)定，平整土地確實是有補貼，但平整河塘并沒有補助，你們村里搞的河塘平整是沒有補貼的。”

　　人大代表陳元方問：“預(yù)算收入中的5700萬元土地出讓金，占到整個財政收入的50%，鎮(zhèn)里如何能保證這個收入？”

　　主管財政的副鎮(zhèn)長答：“有三個方面的原因可以保證收入……”

　　前后發(fā)問的人大代表和旁聽群眾一共有9個，提出了14個問題，內(nèi)容涵蓋了初審會上大家關(guān)心的問題。

　　旁聽了懇談會的預(yù)算專家、中山大學(xué)教授馬駿連連感嘆，“人大代表絕對看得懂財政預(yù)算，而且他們都很理性。”

　　金良明是當(dāng)天會上惟一沒說話的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，他是新河鎮(zhèn)黨委書記兼人大主席團主席。會前他告訴記者，“在大會上我一句話都不會說，只聽”———按照程序，作為書記，他可以不說話。

　　但在隨后舉行的聯(lián)席會議上，他成了說話最多的人。下午5點，公開質(zhì)詢后，新河鎮(zhèn)召開由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、鎮(zhèn)人大主席團成員及財經(jīng)小組成員參加的聯(lián)席會議。

　　“代表既然提了意見，就要按合理意見修改預(yù)算，否則是白搭。”金良明首先表態(tài)，隨后眾人結(jié)合所有意見，逐條審議預(yù)算草案。很快討論變成了辯論和爭吵，“非常激烈，這是真正的討價還價。”列席的溫嶺宣傳部理論研究科科長陳亦敏很激動，他是民主懇談會的發(fā)起人和設(shè)計者之一。

　　為了旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出是否需要減少的問題，金良明和鎮(zhèn)長郭海靈發(fā)生爭論。最后金良明說服了鎮(zhèn)長，按代表的意見把預(yù)算從200萬元減少到150萬元。

　　晚上6點左右，爭辯依然激烈，金良明主動提出，把預(yù)算中的“機關(guān)工作人員培訓(xùn)、考察費50萬元”調(diào)整為“機關(guān)工作人員、代表及村干部培訓(xùn)、考察費50萬元”。

　　此話一出，立即贏得在場代表的一致掌聲，緊張氣氛也頓時緩和了很多。

　　這次聯(lián)系會議，形成了一份《新河鎮(zhèn)2006年財政預(yù)算修改方案》。

　　“預(yù)算真的改了不少”

　　9日上午9點，代表陳元方率先拿到了《修改方案》，“沒想到預(yù)算真的改了不少，鎮(zhèn)政府還是遵從了代表們的意愿”。

　　他認(rèn)為政府已經(jīng)很給面子了，因為整個預(yù)算已經(jīng)進(jìn)行了6個大項、14個子項的修改。“如果修改太多，政府面子上也過不去”。

　　修改方案顯示，大部分意見在修改方案中得到體現(xiàn)：環(huán)衛(wèi)綜合樓建設(shè)項目改為垃圾中轉(zhuǎn)站項目，支出58萬元；市民小區(qū)排水管道從5萬元增加到15萬元；老城區(qū)街面維修改造從50萬元增加到100萬元；旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出從200萬元減少為150萬元……

　　會上，修改方案并沒有贏得代表們的一致掌聲，一些代表認(rèn)為修改力度還不夠，仍需討論，而且8日僅有幾名代表發(fā)言，表達(dá)不充分，許多人還有話要說。

　　代表們分為5個代表團，繼續(xù)討論，氣氛依舊“非常熱烈”。根據(jù)預(yù)先的設(shè)計，此時5名以上人大代表聯(lián)名，即可提出預(yù)算修正議案，經(jīng)大會主席團進(jìn)行程序?qū)徍撕螅�可提交大會表決，如果通過，政府必須據(jù)此修改預(yù)算。

　　“這是今年新設(shè)定的程序，也是此次新河試驗的最大亮點，主要的目的就是為了擴大代表的權(quán)力，”李凡教授告訴記者，“如果代表還有修改動議，只有通過這個程序才能實現(xiàn)，由于是第一次啟動這個程序，相信只要有代表提出議案，極有可能通過。”

　　不過，李凡擔(dān)心沒有人提出議案——在鎮(zhèn)政府已經(jīng)修改了了一次的情形下再公開提議案，不免讓政府難堪。

　　事實出乎專家意料，分組討論一開始，代表們就爭吵著商量如何修改議案，到當(dāng)日上午10點半(議案提交截止時間)，人大主席團已經(jīng)收到了議案70多份，專門針對預(yù)算的議案8份，“沒想到會這么多”，一位主席團成員告訴記者。

　　“去年7月的人代會上就沒有代表對政府的預(yù)算再次提出意見。當(dāng)時代表們在感到初步滿意后，放棄了繼續(xù)和政府討論的要求。”李凡比較說。

　　8份預(yù)算修正議案中，由于其中6份沒有提出具體金額的調(diào)整，僅有兩份可提交表決。馬駿為這樣的機會被浪費深感遺憾，“代表們還不太會寫議案，這次培訓(xùn)疏漏了這一點”。

　　2份議案分別提議“把計生四項手術(shù)費用及外出調(diào)查經(jīng)費從100萬元減少到50萬元，補充到村莊整治中去”、“從預(yù)備費用中拿出50萬元補充到垃圾清運經(jīng)費中”，表決時，它們?nèi)�都全票通過，與修正方案一同正式列入新河鎮(zhèn)2006年財政預(yù)算。

　　從“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”

　　到公共預(yù)算公眾熱情參與、代表充分陳述、民意以人大決議的法律形式得到體現(xiàn)，這樣的結(jié)果完全可以用“成功”形容。但會后，陳亦敏和金良明一起嘀咕，“怎么會全部贊成，沒有反對票、棄權(quán)票？”他們商量，今后要把舉手表決改成不記名投票，以免有人抹不開面子，勉強同意。

　　陳亦敏也是這次公共預(yù)算試驗的發(fā)起者和設(shè)計者之一，除了“宣傳部理論研究科科長”之處，他還有一個頭銜“溫嶺市委民主懇談工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任”，被簡稱為“民辦主任”。

　　9日晚上，他和其他官員、專家學(xué)者們坐在一起，商量著還需要改進(jìn)的地方：政府預(yù)算要提前半個月交由民主懇談會討論，討論內(nèi)容由人大財經(jīng)小組成員逐條審議，作為正式建議提交政府，政府據(jù)此修改草案后再提交人大審議……

　　“民主懇談會就像是我的孩子，我希望它一直成長下去”，接受記者采訪時，陳亦敏有些抑止不住地流露感情，在他看來，新河鎮(zhèn)的公共預(yù)算試驗只是民主懇談會成長的標(biāo)志之一，“還有很長的路要走”。

　　這條路的起點是1999年溫嶺市松門鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，當(dāng)時，做宣傳理論研究的陳亦敏接到上級任務(wù)，要在溫嶺進(jìn)行“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育”。喜歡寫雜文，不太循規(guī)蹈矩的他找到松門鎮(zhèn)的書記，想讓這份工作有點實效，雙方靈機一動，商量出一個類似記者招待會的形式，讓官員和民眾有問有答，名字定為“論壇”。

　　第一次的論壇，5天前貼出通告，原則是自愿參加、自由發(fā)言、有問必答，250人的座位坐滿了，樓梯過道上也坐了很多人，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)告訴大家“什么問題都可以提”，對當(dāng)時在場的大部分村民來說，這是他們有生以來第一次“拿話筒向領(lǐng)導(dǎo)提問”，話題迅速變成村鎮(zhèn)建設(shè)、鄰里糾紛、工商罰沒等，氣氛異常熱烈。

　　到年底，論壇已被當(dāng)?shù)厝朔Q為“松門鎮(zhèn)的焦點訪談”，在村民強烈支持下變成一季度一次。很快，類似的官民對話在溫嶺迅速蔓延，“便民服務(wù)臺“、”民情直通車”、“農(nóng)民講壇”等名稱五花八門。

　　2000年夏天，在當(dāng)?shù)孛襟w報道中，這樣的形式被統(tǒng)一稱為“民主懇談會”，進(jìn)而它成為政府文件中的正式稱謂。

　　這年底，學(xué)者專家前來觀摩，驚喜地將之稱為“中國21世紀(jì)基層民主的第一縷曙光”。這一評價再次觸動了當(dāng)?shù)毓賳T的靈機，民主懇談會不再僅是思想政治工作的方式，而且成為原創(chuàng)性的民主制度。

　　2003年開始，在多位政治學(xué)家、法學(xué)家的建議下，溫嶺開始尋找將民主懇談制度化的路徑。“這是體制外的東西，沒有法律地位，需要與體制結(jié)合”，陳亦敏清晰記得當(dāng)年專家的建議。

　　體制內(nèi)最好的接口顯然是人大，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有四項法定的重要職權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、重大事項決定權(quán)和對政府的監(jiān)督權(quán)。然而長期以來，這些權(quán)力大多虛置。

　　2004年，溫嶺市委出臺關(guān)于民主懇談的文件，規(guī)定民主懇談是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的必經(jīng)程序，并將其列入政績考核體系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員獎金直接掛鉤，此時，政府內(nèi)部已有人將之稱為“小人大”。

　　2005年，李凡教授來到溫嶺，建議當(dāng)?shù)乜紤]將公共預(yù)算與民主懇談結(jié)合，并承諾“我請專家來指導(dǎo)”。

　　當(dāng)年，專家還沒到來，新河鎮(zhèn)已于7月率先開始了公共預(yù)算的民主懇談。“由于沒人指點，我們進(jìn)行得比較簡單”，陳亦敏說，最令他沮喪的是，當(dāng)時的鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組成員要么一言不發(fā)、要么替政府辯護。

　　今年春節(jié)剛過，中山大學(xué)財政預(yù)算專家馬駿就到了溫嶺，與宣傳部官員共同制定了新的公共預(yù)算程序。“高級智囊團”的參與，催生了上文描述的種種場景。

　　為什么是溫嶺

　　《經(jīng)濟觀察報》首席記者章敬平認(rèn)為，新河鎮(zhèn)公共預(yù)算的改革，在1949年后的中國是第一次，是數(shù)萬人的民主政治，他認(rèn)為浙江人的生存境遇產(chǎn)生了類似民主懇談的浙江式民主，這是基于浙江民間經(jīng)濟傳統(tǒng)的自發(fā)無序的生成。

　　也許，更準(zhǔn)確的描述是，民意的表達(dá)沖動在政府政策的觸發(fā)下噴涌而出，而政府、學(xué)者等多方的正面回應(yīng)與參與，共同加速了制度化、組織化的進(jìn)程，使得民間沖動成為有序的理性表達(dá)。

　　為什么這樣的驚喜發(fā)生在溫嶺？不同人有著不盡相同的解讀。

　　溫嶺市人大常委會副主任吳曉球給出的官方答案是，民主懇談能在溫嶺產(chǎn)生、發(fā)展，表面看來是偶然的，但絕對有其必然的基礎(chǔ)———溫嶺是一個民營經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的地方，民眾在改革開放和民營經(jīng)濟發(fā)展中得到了實惠，民主政治意識得到喚醒，民主要求也越來越高。

　　馬駿到現(xiàn)在也沒有弄明白像溫嶺的那些官員日子過得好好的，為什么愿意搞民主懇談，特別是像新河這樣搞財政預(yù)算改革。他理解可能是浙江人敢為天下先。

　　浙江省一位資深財政官員則認(rèn)為，這完全不難理解，“歷史上，溫嶺人就不怕官，村民之間的合作組織到現(xiàn)在依然很發(fā)達(dá)。”

　　最后一種解讀得到了大部分當(dāng)?shù)厝说闹С帧?/p>

　　人大代表顏友定告訴本報記者，“我覺得主要是溫嶺人性格溫和，更愿意一起商量商量，而不是打仗。”

　　新河第一個買

　　陳亦敏則更為深刻感知著這片土地上只做不說的勇氣，他說，早在安徽鳳陽小崗村之前五年，溫嶺就出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)包產(chǎn)到戶的壯舉。更有意思的是，這個壯舉就發(fā)生在鎮(zhèn)黨委書記金良明當(dāng)年所在的生產(chǎn)隊。

　　金良明告訴本報記者，是生存的壓力使老家人不惜掉腦袋自發(fā)搞包產(chǎn)到戶，新河試驗也是在他感受到財政壓力之后愿意嘗試的。

　　一定會有第二家

　　本應(yīng)享受成功喜悅的陳亦敏現(xiàn)在則有些茫然。當(dāng)記者問及有沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動要求加入新河的行列時，他的回答是“沒有”。

　　事實上，今年初，他的設(shè)想是三個窮富不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時進(jìn)行公共預(yù)算試驗，但一拍即合的只有新河，其余兩家始終不能決定，“他們的理由是政府要換屆選舉，擔(dān)心公共預(yù)算會影響政府和人大的關(guān)系”。

　　這是現(xiàn)實理由，但更深層的緣由顯然不便言說：所謂公共預(yù)算，就是將不公開的政府內(nèi)部賬目改變?yōu)楣�開的預(yù)算，將原來私下進(jìn)行的預(yù)算過程，變?yōu)楣�眾參與意見并進(jìn)行修改的過程，使政府的財政開支能夠符合全體公眾的利益需要。這顯然會削弱政府原有的權(quán)力，很難想象官員們會欣然迎之。

　　在政府內(nèi)部，對民主懇談的質(zhì)疑從未平息過。2001年，溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，就差點使民主懇談人走政息；2004年的那份市委文件，起草完成后就曾由于反對者眾擱淺一年，在當(dāng)時的市委常委會討論后才得以通過。

　　陳亦敏承認(rèn)，現(xiàn)在沒有還沒有找到第二個新河，“但一定會有的”，除了繼續(xù)進(jìn)行試驗，他更長遠(yuǎn)的夢想是，“使民主懇談成為這里的生活方式、生活習(xí)慣，成為可持續(xù)的制度，不管任何的政府換屆、官員更替，都不會影響它的生命力。”