中華慈善大會求解官重民輕困局

　　慈善立法滯后，稅收優惠缺位，民間機構注冊困難

　　本報記者 高明 蔣彥鑫 北京報道

　　核心提示

　　新中國成立以來，首次以官方名義組織的慈善大會于11月20日在京召開。

　　兩天的會議中，一部《中華人民共和國慈善事業促進法》引起700名與會者的高度關注。各地慈善機構代表、民間慈善人士、政府官員就我國慈善事業發展中的稅務制度、管理體制瓶頸等展開激辯。

　　專家認為，會上官員與民間組織的對話，打開了雙方長期互不往來的局面，開了風氣之先。

　　11月20日，人民大會堂人潮涌動，中華慈善大會在這里召開。

　　“來人民大會堂開會已不是第一次了，但這次才真正算是名副其實。”副會長徐永光不住地感嘆。

　　這次會議是新中國成立以來，首次以官方名義召開的慈善大會。參加開幕式的部級領導有30多位，司局級領導約有70多人。

　　來自英美的慈善組織代表、跨國企業代表同國內的慈善組織人士在“政府、企業、NGO協同共建

　　“這是一個強烈的信號，表明國家開始大力支持發展慈善事業。”民政部救災救濟司司長王振耀說。

　　兩天的會議中，一部《中華人民共和國慈善事業促進法》引起700名與會者的高度關注。

　　除此之外，各地慈善機構代表、民間慈善人士、政府官員就我國慈善事業發展中的稅務制度、管理體制瓶頸展開兩日激辯。

　　慈善立法的期待

　　21日下午，備受各界人士關注的“慈善立法和政策創新”論壇召開。

　　民政部辦公廳副主任、法制辦主任王來柱作為第三個發言者站在了發言席上。

　　他的另一個身份是此次慈善立法草案的起草人之一。

　　在王的口袋里，裝著一本69頁小四號字的打印材料，直到上臺站定，王來柱才小心地掏了出來，這是他連夜趕印出的“立法框架”。

　　王來柱的發言題目是“《中華人民共和國慈善事業促進法》立法構想”。上臺后，他只照本宣讀材料中的框架，并不涉及任何細節，態度顯得異常謹慎。

　　“現在八字還沒一撇。”王來柱告訴記者，民政部正在向全國人大、國務院申請立項，目前還沒批下來，所以不便多說。

　　王來柱向記者透露，《中華人民共和國慈善事業促進法》只是一個初定的法律名稱，最后很可能被改為《中華人民共和國慈善事業法》，或者直接就叫《中華人民共和國慈善法》。

　　據了解，今年“兩會”期間，民政部救災救濟司共收到全國人大代表建議11件，議案7件，全國政協委員提案11件。

　　其中，涉及慈善立法內容的人大建議有6件，人大議案有7件，政協提案有4件。慈善“立法”一度是代表和委員關心的熱點問題。

　　“慈善法最終是否能順利通過現在都是未知數。”王來柱向記者透露，其實在民政部內部，慈善法其實還排不上號，關注度并不太高。

　　王來柱說，最近他與全國人大辦公廳一名負責人談及“慈善事業促進法”時，對方卻根本沒有聽說過。

　　“現在迫切需要立的法實在太多了。”王來柱認為，如果慈善法能順利通過，那中國慈善事業發展中的各種難題將迎刃而解。

　　與王來柱的謹慎略有不同，王振耀則顯得頗為樂觀。

　　王振耀說，此次大會明確提出，要在5年之內，對慈善政策法律法規不斷完善，初步形成良好的政策和法制環境，基本建立適應慈善事業發展的政策法律體系。

　　王振耀還向《新京報》透露，目前全國人大已開始前期調研工作，在5年之內，中國慈善事業促進法出臺很有希望，非常可能。

　　“鐵蓋子”制約論

　　以中華慈善總會成立為始，中國現代慈善事業已走過了10年的歷程。

　　11月20日，在中國慈善大會召開的同時，中國慈善成果展也在北京隆重開幕。

　　“盡管10年間我們做了大量工作，但不得不承認，中國的慈善事業依然落后，僅僅走出了一小步。”中華慈善總會副會長徐永光說。

　　而在官員王振耀的眼中，與發達國家相比，中國的慈善事業如同嬰兒蹣跚學步，處于最初級階段。

　　以數據為例：中國100多家慈善組織，每年募集到的慈善款物約為50億人民幣，僅相當于GDP的0.05%；而美國的慈善組織有100萬家，同類數字為2.17%.我國國內的慈善事業很大程度上仍然需要依賴海外捐獻。以2004年中華慈善總會募捐的資金為例，來自全球性的大型基金會、海外的華人企業、跨國公司和個人捐獻在總額中所占比例近80%.徐永光說，他們算過一筆賬，中國的人均GDP與美國相差38倍，但是中國的人均慈善捐款和美國相差7300倍。

　　徐永光認為，雖然兩國國情不同，不好相提并論，但是中國民間私人的慈善捐款實在是少得可憐。“徐永光強調，在中國每年募集的50億元款物中，如統計私人捐贈，則要扣除三條。

　　首先，要扣除企業給政府的捐贈，企業給政府的捐贈與其說是捐贈，不如說是投資，是和政府交換資源，交換政策，不是一個真正意義上的自愿捐贈，這個要扣除。

　　其次，要扣除慈善排行榜上公布的數字，他最近跟胡潤辯論，說胡潤的數字是不對的，把這些慈善家的承諾捐款當成了現實捐款。

　　“承諾捐款一千萬，實際上每年拿50萬，但是公布的時候就說他是一千萬。”徐永光認為，這個水分要擠掉。

　　徐永光說，扣除上述兩條以及國有企業的捐贈，純粹的私人捐贈而且是捐給非營利機構的，全國大概也就是GDP的萬分之一，不到10億元。

　　令人憂慮的數據還有很多：在2003年抗擊非典的捐贈活動中，中華慈善總會共收到774萬元捐款，但其中只有一個以個人名義捐款的富豪。

　　廣東省青年志愿者協會研究中心主任譚建光給出的一組數據卻讓人更為憂慮。

　　2005年該中心抽樣調查1122名志愿者的問卷統計結果表明：志愿者認為私人捐贈面臨的最主要困難是“社會各界不夠了解”的竟占到了54%，遠遠高于對“資金不足”、“政府支持不夠”的選擇頻率。

　　“很多人都打不起精神做慈善事業。”王振耀說，事實上，前些年，很多人都羞于提起“慈善”兩字，因為不少人認為“披著慈善的外衣”就是在做一些不好的勾當。

　　徐永光認為，我國慈善事業第三次分配之所以不發達，僅僅歸結為我國的富人都是“鐵公雞”顯然有失公允，其實根本結癥還在于現實體制的“鐵蓋子”。

　　免稅制度的障礙

　　11月20日，與會者之一，北京智光特殊教育培訓學校校長王麗娟表情嚴肅，只要遇到民政部的官員，她就會上前詢問———“究竟什么時候能實行普惠制啊？”由于慈善活動本質上是有利于社會和民眾的，所以幾乎所有的國家都對慈善活動給予了政策上的優惠，其中重要的一種方式就是稅收優惠。

　　2000年，財政部、國稅總局下發的30號文件中規定：“納稅人通過非營利性的社會團體和國家機關向紅十字事業的捐贈，在繳納企業所得稅前準予全額從稅前扣除”。

　　中國的慈善事業開始享受稅收優惠，在當時僅限于對紅十字會一家的捐贈者。

　　據悉，目前享受這種稅收全免待遇的慈善機構，已增加到12家。

　　“除了這12家之外，企業或個人捐款，都需要為自己的捐款納稅。”王麗娟說，實行“普惠制”就是要呼喚公平原則，讓他們這樣的小的慈善機構也能夠享受到這些稅收優惠。

　　“對于中國的慈善事業來說，稅收優惠制度則更像一把雙刃劍。”王振耀評價。

　　王振耀認為，一方面，捐款的企業和個人在對一些財政部和稅務總局指定的慈善組織捐款后，可以享受企業所得稅和個人所得稅在稅前的全額扣除，提高了一些企業和個人對慈善事業的積極性。

　　另一方面，由于目前只是向國內有限的幾家慈善機構捐贈才能夠享受這樣的待遇，所以這種制度也成為慈善事業發展的一個障礙。

　　目前除了不能實行普惠制外，與會民政部官員和學者公認的一個事實是：3%的免稅額度已成慈善事業發展的攔路石。

　　《企業所得稅暫行條例》中規定：納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。

　　也就是說，企業捐贈款物的金額如果超過企業當年稅前利潤的3%，超額部分仍需繳納企業所得稅。

　　王振耀向記者解釋：假如一個企業年利潤為1000萬元，需繳納33%的企業所得稅，即330萬元。

　　但如果這家企業向慈善機構捐款100萬元，按照3%的比例上限作為稅前扣除，稅前準予扣除的金額為30萬元，即按照970萬元的利潤來繳納所得稅320.1萬元。

　　也就是說，企業需要為自己捐贈的100萬元中的70萬元納稅。

　　“做了好事，還鬧心，怎么能讓人有積極性？”王振耀說，他經常聽到企業家這樣的抱怨———“捐款了還得為善款交稅，還不如隨便找個人送了算了。”11月18日，王振耀向《新京報》表示，目前，民政部與財政部、國家稅務總局已經就該額度進行商榷，目前已經達成一致意見，就是3%的額度需要提高。至于提高的額度，王振耀表示，將在年底與相關部門再次具體磋商。“

　　“頭痛”的免稅程序

　　在本次慈善大會上，王振耀講述的一次普通捐贈免稅遭遇10道門檻的經歷被媒體廣為關注。

　　2005年8月30日，為了弄清楚個人捐款的免稅程序，王振耀鄭重地通過中華慈善總會，捐款500元。但接下來的層層手續，讓王振耀和民政部財務人員都頭疼不已。

　　捐款后，中華慈善總會出具了印有財政部票據監制章的捐贈收據。隨后，王振耀將收據交送到了民政部機關事務和財務司財務處。

　　此后，圍繞這張收據王振耀和所在的財務處展開了計算免稅扣稅額、修改本月工資扣稅額、修改稅務明細申報表等系列繁瑣手續。

　　最終經過10道程序后，王振耀司長捐贈的500元終于免除了50元的稅款。而整個辦理免稅過程，整整持續了2個月。

　　這個結果讓王振耀非常吃驚也大為惱火，“在辦理這個事情前我就已經放話，捐錢就是要試試，看辦理免稅到底要多長時間，然而卻沒想到程序如此復雜！

　　王振耀說，我是負責全國捐贈事務的司長，辦理的人員在國家部級單位，辦理都需要這么久，那一個處長，或者一個普通老百姓，辦理免稅是不是就需要一年？甚至根本就辦不成？“”這樣的繁瑣程序，無疑會打擊個體捐贈者的信心。“王振耀認為，一些企業捐贈后辦理免稅時，甚至要找熟人，或者請人吃飯，這種現象極不正常。

　　事后王振耀反思說，稅法執行中不銜接，財務人員對程序的陌生，都導致現有的法律無法激活。如果沒有一套細致的行政機制，免稅的執行將非常困難。

　　王振耀說，事實上，所得稅稅前全額扣除政策有時也會遭到地方政府的抵制，因為捐助越多，所得稅稅前扣除越多，也意味著地方政府的稅收收入減少，所以很多地方政府不宣傳這個政策，企業和個人也不知道這個政策。

　　中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團研究員給出的調查數據支持了王的推斷：在國內，真正利用捐款抵扣過稅款的公司僅占捐贈公司的13%.王振耀說，要改變目前慈善事業的現狀，僅僅一個文件或法律的執行是遠遠不夠的，各種行政上的程序，遠遠沒有落實。政府管理體制與各個部門之間方方面面的協調，還顯得非常滯后。

　　“草根”瓶頸之困

　　今年6月，北京順義區趙全營鎮板橋村一個院，張淑琴將門上簇新的“北京市太陽村特殊兒童救助研究中心”招牌取下，掛上了一塊新牌。

　　“改名了。”張淑琴有些失落，研究中心的名字如今被改成了“北京市太陽村兒童教育咨詢中心”。

　　“原來還帶著社會科學研究類的味道，現在完全是一家企業的名字了。”張淑琴說。

　　張淑琴曾是陜西省監獄管理局一名高級警官，十年來，她在社會各界的支持下，自籌資金，相繼在陜西、河南、北京三地創建了4所專門救助服刑人員未成年子女的兒童村，幫助了600余名服刑人員無人撫養的未成年子女。

　　“作為草根，做慈善事業實在太艱難了。”張淑琴告訴記者，1999年她來到北京民政部門想備案登記一家民間慈善機構，但按規定登記前她必須要先找到一位“婆婆”———主管部門。

　　張淑琴說，為尋找掛靠部門，一年中她跑遍了北京市的民政、司法、婦聯等各個部門，但所有的單位都搖頭拒絕。“誰愿意惹這麻煩呢。”雖然碰了一鼻子灰，但她對此表示理解。

　　2000年，經人介紹，中華慈善總會一位高層對張淑琴的設想十分感興趣，遂在總會新設特殊兒童救助工作部，讓張在其下開展工作。

　　但好景不長，2003年，中華慈善總會取消了特殊兒童救助工作部，張淑琴帶著一群孩子不得不尋找新的“婆婆”。

　　多次尋找無望下，張淑琴只好選擇在工商部門進行了企業注冊登記，2003年4月，“北京市太陽村特殊兒童救助研究中心”正式掛牌。

　　今年6月，工商部門突然發來通知：企業不允許注冊登記研究所類的名字，必須改名。張不得不將末尾的“救助研究中心”換成了“教育咨詢中心”。

　　“為什么民間慈善組織被人叫做草根？就是因為我們在夾縫中生存，有些不倫不類。”張淑琴說，除了高門檻，目前草根組織另一個面臨的困惑是無權對捐款人開具正規的收據。

　　張淑琴說，雖然她們做的是善事，但性質卻是企業，因此無法向捐贈人開具財政部認同的正規捐款收據，捐款人因此也無法享受相應的免稅政策。

　　“其實我還算幸運的。”張淑琴說，雖然離開了中華慈善總會，但總會為支持張淑琴的工作，仍破例允許她通過總會走賬。

　　所以，如果有人向“太陽村”捐款，錢必須先打到中華慈善總會的賬上，然后再轉到“太陽村”的賬目下。如此一轉手，捐款人就可以領到一張慈善總會出示的正規捐款收據。

　　“但這樣繁瑣的程序，給中國人要解釋好半天，而對于外國人，就算你解釋的再好他們也難以理解。”張淑琴說，很多捐款者因此產生了疑慮，最終放棄了捐款，這樣的情況甚至占到1/3.張淑琴告訴記者，在她所熟知的許多“草根”中，捐款者因不滿沒有正規收據，有意捐款而最終放棄的比例高達9成以上。

　　“當初設置掛靠單位這一門檻，民政部門可能考慮到這種辦法更便于管理，但現在看來，這在客觀上卻阻礙了民間慈善力量的發展。”民政部一位人士向記者坦言。

　　徐永光介紹，民政部門登記注冊的各類民間組織目前已經發展到了28.9萬多個，基金會1016個。

　　徐永光還給記者講了一個真實的故事：一位熱心人士去某縣民政部門登記注冊一家民間慈善機構，手續辦了一半，登記人員卻轉身就走，稱“要做飯去了”。原來，這名登記人員其實是該局的炊事員，身兼登記管理工作。

　　“讓政府去管理這么多的民間組織，顯然精力是不夠用的。”徐永光說，政府現在要做的事情是，降低門檻，推動加強行業自律，盡快實行獨立第三方的評估和公示制度。

　　“通過評估信息向社會公布，讓公眾判斷各個慈善組織的優劣，決定支持誰和不支持誰，這樣才能形成一個民間組織健康發展的機制。”徐永光說。

　　民間力量短腿成因

　　徐永光認為，一個穩定的社會就像一個三條腿的板凳，包括政府、企業、民間組織。

　　但現在的這條板凳，政府這條腿又粗又長，企業這條腿比較短，民間組織這條腿短得小得不能再小了，“可能要放大鏡才能看的到”。

　　徐永光說，這樣的一種資源配置、結構，是非常不合理的，對社會的穩定和諧是非常的不利。

　　他認為，在資源配置方面，民間非盈利機構和政府做的事情在很多方面都是一樣的，也是提供公共服務，但區別是，民間組織在配置資源的時候是競爭性的，具有高效率；而政府是壟斷性的，可能是低效率的。

　　“更重要的是，民間組織在配置資源的過程中，增加了大量的社會資本，也就是說激發了人們的合作、信任和和諧的人際關系，而這是不能用純經濟的概念衡量它的作用。”徐永光進一步解釋。

　　在分析目前民間組織“這條腿”短小現狀原因時，全國人大代表、廣東省委政策研究室主任關則文將之歸咎于———慈善機構“官辦”色彩濃厚，民間慈善組織發展受到了制約。

　　關則文說，近年來慈善組織雖然增加不少，但大多數掛靠政府業務主管部門，依附于政府機關運作，由于受到政府及其主管部門直接干預較多，甚至有些慈善組織形同虛設或成為“二手政府”。

　　“政府主導的或與政府有著密切聯系的慈善機構維持壟斷格局，這是當前我國慈善事業的一個不爭事實。”民盟中央法制工作委員會的劉駱生說，政府行為一直都是我國慈善事業的主渠道。

　　劉駱生認為，隨著社會的發展，國家的救助行為顯然不可能做到全面覆蓋社會上需要救助的人群。因此，通過立法手段，加強約束與監督，吸收更多的社會力量參與到慈善事業當中來不失為一條比較現實的路徑。

　　王振耀認為，慈善事業應該是純民間的，但所謂一抓就死，一放就亂，問題就在于沒有處理好政府與民間組織的關系。

　　11月20日召開的中華慈善大會有一個細節，大會超出常規設立了兩個組委會主任，分別是民政部副部長賈治邦和中華慈善總會會長范寶俊；也有兩個秘書長，分別是民政部救災救濟司司長王振耀，以及中華慈善總會副會長徐永光。

　　同樣值得關注是，此次大會上民政部發布的《中國慈善事業發展指導綱要(2006-2010)》，提出了中國慈善事業的發展方向。

　　《綱要》在提及今后推動慈善事業發展的合力時，將“政府推動”、“民眾參與”、“慈善組織實施”三方面放到了同一層面進行了闡述。

　　王振耀說，這是一個強烈的信號，政府與民間共同搭臺，至少開了個風氣。而會上官員與民間組織的對話，打開了長期以來互不往來的局面，觀念的碰撞，勢必產生耀眼的火花。