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－－在“2005中國金融論壇”上的演講
中國銀監會副主席唐雙寧（2005年11月3日）
女士們、先生們：
今天，非常高興參加中國金融學會和《金融時報》聯合舉辦的“2005中國金融論壇”。這次論壇的主題非常重要。借此機會，我就金融法治建設，特別是中國銀行業發展的法制環境問題談一些看法。
一、金融法治在我國的發展
回顧我國金融法制建設的歷程，大體上有三個分水嶺：1）以1986年國務院頒布《銀行管理暫行條例》為標志，銀行立法工作提上日程。《銀行管理暫行條例》是對我國建國以來特別是黨的十一屆三中全會以來金融工作實踐的總結，為當時規范各種金融關系、強化金融調控和管理發揮了重要作用。這部行政法規所發揮的歷史作用是不可磨滅的。2）1995年前后是我國金融立法的高峰。九十年代以后，銀行體制改革力度逐步加大，在把銀行辦成真正的商業銀行，加強監管，保障金融體系的穩健運行的大背景下，1995年出臺了《人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《票據法》和《關于懲治金融犯罪的決定》（簡稱“四法一決定”），第一次以法律的形式確立了中央銀行和商業銀行的法律地位，規范保險行為與票據行為，為嚴懲金融領域的違法犯罪行為提供了法律準繩，具有劃時代的意義。以這些法律為基礎，一些加強銀行監管的行政法規和部門規章也相繼出臺，從市場準入、公司治理和內控、任職和從業資格、財務會計管理與審計、市場退出等方面來加強對銀行的監管。這期間頒布的法律、行政法規和部門規章，構建了我國銀行業監管法律體系的框架。3）以2003年監管體制改革為契機，金融法制建設得到深化和提高。為順應國內金融業發展的特點及專業化分工、分業監管的要求，銀監會2003年4月正式成立。同年12月27日，全國人大通過了《銀行業監督管理法》和對《人民銀行法》、《商業銀行法》兩部法律的修改。《銀行業監督管理法》大量借鑒了國際標準，是一部系統、完整地規范銀行業監管的法律。《商業銀行法》修改時，基于金融業發展的現實需要，在一些方面也預留了法律空間。這些法律的制定和修改，標志著我國銀行業法制建設步入一個嶄新的發展階段。從立法進程看，我國金融法治建設是與金融體制改革和金融業的發展同步進行的，這些年金融法制建設的最大成就是為整個金融業的發展提供了一個基本的法律框架，實現了由無法可依到基本有法可依的重大轉變。但是，隨著我國金融改革的深化，金融市場化和國際化加深，金融風險的表現形式不斷變化，新的法律問題將會越來越多。建立一個良好的金融法制環境，仍然是一項緊迫的任務和持久的使命。
二、銀監會成立后的銀行業監管法規體系建設
銀監會成立后，大力加強監管法規建設，行業法治環境明顯改善。一是制定并頒布實施了大量適應銀行業審慎經營所急需的規章和規范性文件。目前，銀監會已經發布了132件規章和規范性文件，內容涉及金融機構及業務市場準入、風險管理、內部控制、資本充足率、風險集中、關聯交易等諸多方面。例如，在資本充足率方面，去年制定的《商業銀行資本充足率管理辦法》彌補了過去沒有具體的計算和管理細則的空白，是一項內容翔實、標準先進、要求嚴格、操作性很強的資本審慎監管制度，使得我國銀行業得以通過資本金的監管規范自己的經營行為；在風險管理方面，制定并頒布了包括《商業銀行次級債券發行管理辦法》、《商業銀行市場風險管理指引》、《股份制商業銀行風險評級體系》等在內的四十多件風險監管規章和規范性文件；此外，在風險集中和關聯交易方面，還制定并頒布了《集團客戶授信業務風險管理指引》、《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》等規章和規范性文件。二是逐步建立了依法監管的法律運行機制。在規范銀行業審慎經營的同時，銀監會還頒布了一些規章和規范性文件來加強對自身行為的規范，提高依法監管、依法行政的水平。在這方面，我們陸續頒布了包括《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》、《股份制商業銀行非現場監管規程》、《中國銀行業監督管理委員會行政處罰辦法》和《中國銀行業監督管理委員會行政復議辦法》等在內的一系列規章和規范性文件。三是提高監管規則透明度與監管效率。銀監會成立后，總結國內銀行業監管的實踐經驗，吸收、借鑒國際銀行業監管中行之有效的做法，并根據新的監管發展需要，全面清理了以前發布的三百多件監管規章和規范性文件。通過對這些規章和規范性文件的清理與整合，初步解決了規章或規范性文件不配套、不協調、不完整的問題，使之形成了一套有機體系，同時簡化行政審批手續，調整監管方式和程序，不斷加強信息披露，大力促進金融創新，為銀行業發展創造良好的監管環境。四是積極營造有利于銀行業改革開放的法律環境。改革開放的過程是用新的規則替代舊的規則的過程。銀監會成立以來，把改革開放作為推動中國銀行業發展的重要環節之一，重視營造有利于改革開放的法律環境，推動了銀行業改革開放進程。比如，制定或修訂的《關于中國銀行、建設銀行公司治理改革與監管指引》、《農村合作（商業）銀行管理暫行規定》、《外資金融機構管理條例實施細則》、《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》、《外資銀行并表監管管理辦法》等監管規章，較好地促進了中資銀行改革和外資銀行業務發展。目前正在制定大型銀行公司治理指引。五是注重加強法規的后評價與更新。這方面包括對已頒布的法規及時開展檢查評價，制定標準和程序對法規的執行情況進行跟蹤和評估，根據評估結果及時梳理與修訂原有法規等。應當清醒地看到，經過多年的不懈努力，以《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》為核心，各種行政法規和部門規章為主體，金融司法解釋為補充的現代銀行業監管法律體系基本建立，我國銀行業法治環境建設取得了長足的進步。但是，既有的法規制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補充的問題仍大量存在，我國銀行業法治建設的道路還很漫長。當前及今后一段時期內，銀行業監管法治建設要圍繞規范與發展這兩大主題，重點是要加快政策性銀行、郵政儲蓄機構、融資租賃業以及不良資產處置等方面立法進程，進一步推進強化監管手段的立法，并及時總結巴塞爾新資本協議、國際會計準則39號以及美國薩班斯法案出臺后對銀行業發展和監管的影響以及經驗教訓，加強對銀行業立法的系統性與前瞻性研究，為抓緊解決已經或即將出現的各種法律問題做好準備。
三、密切關注并積極改善我國金融業發展的法律環境
從完整的意義上看，金融法律制度包括三個方面，即維系金融市場正常運作的金融監管法律規范、各種民商事法律規范和打擊金融犯罪的刑事法律規范。后兩者是金融部門賴以生存和發展的外部環境，一定程度上決定了金融法治的持續性和有效性。盡管我國金融法治的外部法律環境在逐步改善，但下面幾個方面仍須給以足夠的關注。一是破產法不適應社會主義市場經濟發展的要求，無法對債權人進行有力保護。作為金融機構債權保護最后手段的破產法律未能充分保護債權人的利益，這將可能導致金融機構的不良債權不斷形成和累積，面臨的信用風險增大。此外，我國至今仍沒有具體的金融機構破產法律規定，自然人破產問題也急需提上立法議程，為銀行已經大量開辦的住房、汽車等消費信貸業務提供法律保障。二是社會失信懲戒機制與征信立法缺失。當前，社會上以非法占有為目的、通過提供虛假信息而進行金融詐騙和不以非法占有為目的，但通過有意提供虛假財務資料為企業利益騙貸的現象比較嚴重。加之我國征信體系建設滯后，嚴重制約了對失信行為的懲戒。培育全社會的信用文化和加強征信立法已成為打擊金融欺詐的當務之急。三是《金融機構撤銷條例》亟待修改。該條例自2001年頒布實施以來，在化解金融機構風險、完善市場約束機制方面發揮了很大的作用，但在適用范圍、適用條件、債權人會議制度、債權人保護、被撤銷金融機構的高級管理人員責任等方面的規定還不盡完善，有待于進行修改。與此同時，應當盡快建立金融機構破產法律制度，以完善金融機構市場機制。四是刑事法律制度對金融犯罪的打擊力度不夠。目前針對銀行業的犯罪呈現出一些新特點、新手法，現有的刑事法律制度在有關挪用客戶資金犯罪、貸款詐騙犯罪、非法出具金融票證犯罪及洗錢犯罪等方面的規定不完善，難以對這些新的犯罪行為進行全面、有效打擊，有必要進行修改。五是銀行處置不良資產缺乏良好的法律環境。盡管目前在規范金融資產管理公司處置不良資產行為方面有一些法規和規章，但從法律層面看，一些關鍵的法律制度的缺失，如保護債權人的《破產法》尚未出臺、不良資產處置方面沒有專門的法律，《資產管理公司條例》法律效力不高等問題，對不良資產回收造成消極影響。總之，我國金融法律制度化保證尚未實現。從已經暴露的金融風險來看，法律環境不完善的代價是高昂的，已直接威脅到銀行業的持續發展。針對上述問題，應該從以下幾方面入手加以解決。第一，健全基本民商事法律制度。基本的民商事法律制度,如《合同法》、《物權法》、《公司法》、《企業破產法》等法律的完備和健全，是保護正常的金融秩序和經濟秩序的前提和基礎。要通過《合同法》的自由締約權來實現對財產權的保護；通過用《公司法》保護公司法人財產權和股權，用良好的公司治理結構來保護所有者和利益相關者的權益；通過制定《物權法》，清晰界定、充分保護財產權和擔保權；通過用《企業破產法》保護債權人和債務人的合法權益，實現社會資源的優化配置。第二，建立健全金融機構市場化退出法律機制。金融機構破產不同于一般的工商企業，稍有不慎，就可能會影響金融穩定，甚至引發社會風險。當前需要研究建立金融機構破產的法律制度，以改變長期以來金融機構倒閉后的個人存款絕大部分由國家償付的現狀，增強存款人、投資人的風險意識，減少金融機構管理人員的道德風險，從而增強對金融機構的市場約束。同時，為保障金融機構能夠順利實施市場化破產，應當研究建立存款保險等金融風險補償法律制度。第三，培育全社會良好的信用文化。重點是要加快全國統一的企業和個人信用信息基礎數據庫建設，形成覆蓋全國的信用信息網絡；積極發展專業化的社會征信機構，規范社會信用征信機構業務經營和征信市場管理；加強市場監督，建立失信懲戒制度。同時要依法嚴厲打擊各種金融犯罪，打擊非法集資、“地下錢莊”等非法金融活動，依法懲處逃廢債務的行為，以維護良好的金融秩序。第四，加大對銀行業犯罪的打擊力度。為有效預防和打擊各種金融犯罪，當前重點是要研究修訂《刑法》相關條款，擴大“挪用資金罪”、“用賬外客戶資金非法拆借、發放貸款罪”等罪的適用范圍，進一步明確“違法向關系人發放貸款罪”、“違法發放貸款罪”、“違法票據承兌、付款、保證罪”等犯罪的認定標準，同時在《刑法》中增設“騙取銀行貸款（信用）罪”等新罪名，加大引渡犯罪分子和追繳涉案資產的工作力度。研究修訂《金融違法行為處罰辦法》，細化和嚴格責任追究制度，加大對違法違規行為的處政處罰力度。在《企業破產法》中明確有關債權保護條款，對逃廢銀行債務的行為嚴厲處罰，直至追究刑事責任。第五，加強金融創新方面的立法。加強對各種金融創新產品的法律關系研究，從法律制度方面鼓勵和規范金融創新，研究金融監管協調機制的立法問題，推動制度化金融監管協調機制的建立。女士們，先生們，我國銀行業的改革發展在很大程度上取決于法律環境的改善。建立良性的金融發展環境，還需要經歷一個長期的歷史過程。尤其需要指出的是，健全的金融法治環境，不僅體現在立法完備、司法獨立、執法有效方面，還包括廣大民眾法治精神與法律意識的提高。希望這次論壇能推動這一進程的加快。謝謝大家！
作者：cbrc
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