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本報記者 吳紅纓
重慶報道
多少有些物似人非的味道。10月24日，位于重慶市藥監(jiān)局7樓的重慶醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會有些冷清。
這是一段特殊的時期：9月份，會長遞交了辭職信，他是原重慶市藥監(jiān)局局長。和他同時辭職的，還有秘書長，現(xiàn)藥監(jiān)局的一位處長。
新的會長選舉要等到年底，現(xiàn)任副秘書長郭緒忠告訴記者，現(xiàn)在會員單位正在考慮合適的人選。
這是重慶8月份展開“黨政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會脫鉤”的一個標(biāo)本：重慶各黨政機(jī)關(guān)，要與1000多家行業(yè)協(xié)會清產(chǎn)分家，最后截止時間是11月30日。
繼上海、廣東等地之后，重慶的改革又為中國的行業(yè)協(xié)會與民間組織的管理和發(fā)展作出了新的探索。
重慶整飭行業(yè)協(xié)會
10月17日至23日，重慶市對市級黨政機(jī)關(guān)“政社分開”改革進(jìn)行了督查。“整體推進(jìn)是樂觀的。”重慶市工商局中介處處長馮忠良告訴記者。
中介處設(shè)置于2003年，它的另一塊牌子是“重慶市中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會規(guī)范與發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”。重慶市工商局副局長李晞朦稱：“這個處室是為改革專設(shè)。”
這次督查中，重慶市衛(wèi)生局的“百分百執(zhí)行”成為楷模，他們不僅與掛靠該局的行業(yè)協(xié)會脫鉤，而且與其他性質(zhì)的協(xié)會也完全脫離關(guān)系，做到“五脫鉤”——人員、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、辦公住所和利益均與黨政機(jī)關(guān)脫鉤。
市經(jīng)委這個“大戶”的改革亦得到肯定，其主管的行業(yè)協(xié)會達(dá)32家，除15家沒有人、財、物的糾葛協(xié)會外，其余17家正在積極分離之中。
一些意想不到的事情也在促進(jìn)著脫鉤的進(jìn)程，某政府部門幾乎每個處室都有關(guān)系密切的行業(yè)協(xié)會，在清理過程中，各個處室互相舉報，使“家底”“暴露”得干干凈凈。
據(jù)中介處提供的數(shù)據(jù)，重慶截至目前，全市已注冊的市級行業(yè)協(xié)會137家，區(qū)縣級行業(yè)協(xié)會879家。這一千余家行業(yè)協(xié)會大部分由行業(yè)主管部門發(fā)起，黨政機(jī)關(guān)工作人員在協(xié)會兼任職務(wù)的現(xiàn)象普遍。
自然，這些“體制內(nèi)生成”的協(xié)會具有一切官辦協(xié)會的弊病，并成為滋生腐敗的溫床。西南政法大學(xué)教授唐堯認(rèn)為，最為嚴(yán)重的是，它導(dǎo)致行政公權(quán)喪失了中立性。
李晞朦介紹稱，重慶此次改革涉及的范圍包括黨政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，協(xié)會限于行業(yè)協(xié)會，暫不包括專業(yè)協(xié)會、聯(lián)合性團(tuán)體及學(xué)術(shù)團(tuán)體。
作為牽頭單位的工商局，在9月30日前完成了與其下4家行業(yè)協(xié)會的“脫鉤”。馮忠良曾兼任其中一家協(xié)會的會長。“開始還有些擔(dān)心，這些會員單位能否組織起來，實際上他們很快就選出了新的會長，現(xiàn)在已搬離工商局大樓了。”馮說。
改革實際上從2003年就正式開始了。這一年8月，重慶市政府出臺《關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的工作意見》，要求“2003年內(nèi)，政府機(jī)關(guān)與各行業(yè)協(xié)會、所有中介機(jī)構(gòu)完全脫構(gòu)”。
但是，由于牽涉到各方利益，這個目標(biāo)未能如期實現(xiàn)，至2005年8月16日，新的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會脫鉤改革的意見》(以下簡稱“《意見》”)才得以出臺。
李晞朦稱，“兩年間，反復(fù)征求各單位、行業(yè)協(xié)會意見，相關(guān)會議討論達(dá)十多次，《意見》幾十次易稿。
但阻力仍然存在。在10月中下旬的督查中，檢查組發(fā)現(xiàn)，“有的單位幾乎沒動”。他們的理由是，中央都沒動，重慶為什么要動？
重慶市社科院社會學(xué)所所長蒲奇軍認(rèn)為，爭議最根本的原因在于國家對行業(yè)組織管理模式的選擇一直舉棋不定。它導(dǎo)致相關(guān)配套的法律、法規(guī)遲遲未能出臺，使得從中央到地方，及各地方的改革難以保持一致。
管理模式的探索
我國的行業(yè)協(xié)會從1980年興建至2002年，經(jīng)歷了官辦協(xié)會階段、官辦—民辦并存階段。從2002年至今伴隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的進(jìn)程，則進(jìn)入官辦行業(yè)協(xié)會改革興起，以及民辦行業(yè)協(xié)會快速發(fā)展的階段。
首先是上海的“三元管理模式”。2002年1月，上海市成立了行業(yè)協(xié)會發(fā)展署，其基本功能就是承擔(dān)行業(yè)協(xié)會組建權(quán)，業(yè)務(wù)管理部門則負(fù)責(zé)對行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，社團(tuán)局負(fù)責(zé)登記和管理。
深圳實行的是“新二元管理模式”。該市在2004年6月設(shè)行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，承擔(dān)行業(yè)協(xié)會申請成立的登記前審核工作。申請經(jīng)行業(yè)服務(wù)署審核同意后，就可進(jìn)入民政登記程序。
而廣東省人大于2004年提出“準(zhǔn)一元模式”的方案，即行業(yè)協(xié)會設(shè)立申請人直接將材料報送到登記管理機(jī)關(guān)，由登記管理機(jī)關(guān)征求政府相關(guān)工作部門的意見，再根據(jù)申請文件和部門意見對是否予以設(shè)立作出決定。
重慶此次改革的內(nèi)容可概括為“五脫鉤”，即行業(yè)協(xié)會的人員、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、辦公住所和利益均與黨政機(jī)關(guān)脫鉤。即黨政機(jī)關(guān)干部不得在行業(yè)協(xié)會任職，行業(yè)協(xié)會不得與業(yè)務(wù)主管部門合署辦公；行業(yè)協(xié)會不得與黨政機(jī)關(guān)財、物分開。
接照《意見》規(guī)定，脫鉤后行業(yè)主管部門除依法從形式上審批行業(yè)協(xié)會的設(shè)立，監(jiān)督引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會發(fā)展外，其需要行業(yè)協(xié)會承辦行政事務(wù)的，應(yīng)實行購買服務(wù)。
而設(shè)于市工商局的中介處，其主要職能是制定中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會的改革方案和有關(guān)方針政策，并向政府提供決策咨詢。“它職責(zé)比較務(wù)虛。”馮忠良說。
馮忠良透露，最早的方案，是想借鑒上海模式，賦予中介處行使行業(yè)協(xié)會的管理、審批權(quán)，因其依托工商的信息平臺，具有資源優(yōu)勢。但反對意見認(rèn)為，中介處如既是政策制定者，又是執(zhí)行者，過于集權(quán)，而上海模式的缺點在于，需要建立一個龐大的機(jī)構(gòu)，增加了管理成本，且使行業(yè)協(xié)會又添了一個“婆婆”。
此外，還有重慶市工商聯(lián)多次呼吁，將行業(yè)協(xié)會交他們管理。他們認(rèn)為，工商聯(lián)作為區(qū)域性的商會，有民間性，而對比較單純的行業(yè)協(xié)會，又具有政治上的優(yōu)勢，影響力也更大。但這個意見也遭到否定，理由是，根據(jù)現(xiàn)行法律，對行業(yè)協(xié)會的前置審查應(yīng)是一種“行政審批”，工商聯(lián)只是一個社團(tuán)法人，由社團(tuán)來管理社團(tuán)，與法律不符。
有專家評價說，目前各地推行的改革雖削弱了主管部門與行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系，但其實質(zhì)沒有取消或減少政府對行業(yè)協(xié)會的管理權(quán)力，在現(xiàn)行體制下，也可以理解。
民間組織的發(fā)展方向
唐堯教授認(rèn)為，各地方推行的改革之所以顯得很“溫和”，主要是涉及太多既得利益。
“對行業(yè)協(xié)會，因為有利可圖，一些政府部門不愿放手，而另一些公益性的NGO，則不愿負(fù)責(zé)，使得他們生存舉步維艱，有的NGO為了獲得法人地位只好去做工商登記注冊。”
記者從重慶市工商局了解到，重慶的“棒棒”們曾想成立一個“棒棒協(xié)會”，但找了幾年都沒找到一家主管部門，到現(xiàn)在也沒成立。
清華大學(xué)NGO研究所所長王名教授認(rèn)為， 要改變目前的現(xiàn)狀，就必須改變中國NGO現(xiàn)行的登記監(jiān)管體制，并以此為基點構(gòu)建一個全新的法律制度框架，建立在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，包括備案注冊、登記認(rèn)可、公益認(rèn)定的三級民間組織準(zhǔn)入制度。對于滿足特定條件的民間組織，由國家授權(quán)的監(jiān)管機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行受理、分類、登記并予以認(rèn)可。
現(xiàn)已有信息在透露，改革似乎正在朝著這個方向漸進(jìn)。
馮忠良稱，“改革最終會朝‘一元式管理’發(fā)展，協(xié)會實行登記備案制，政府只負(fù)責(zé)宏觀層面的引導(dǎo)，協(xié)會如企業(yè)一樣，只受法律、法規(guī)的約束。”
學(xué)者余暉撰文指出，“中國各地方推動的行業(yè)協(xié)會的改革，有利于從根基上重新構(gòu)造行業(yè)組織的微觀基礎(chǔ)，然后再由下至上地推動金字塔塔中和塔尖的重組。”
蒲奇軍亦認(rèn)同這個觀點。“局部探索都是有益的。就像達(dá)芬奇的畫，你只是添了兩撇胡子，但她就再也不是蒙娜麗莎了。”
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