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——國有資產管理體制研究之二
企業論壇 黃范章
在國有資產管理體制架構建立過程中，另一個重要問題就是按社會主義市場經濟體制原則，處理好中央與地方的關系。在這問題上，主要有兩種不同意見：一是由中央代表國家
統一行使國有資產所有權，中央和各級地方政府分級管理國有資產，即所謂“國家統一所有、分級管理”；另一是國有資產分級所有，由各級政府分別行使國有資產所有權，履行“出資人”職責。“分級管理”和“分級所有”這兩種不同意見中，我主張“分級所有”。問題是我在前文中提出要分清和分開兩類不同性質、職能和營運原則的國有企業，而這兩類不同的國企，各自均有中央與地方關系，其間關系又將如何？
一是提供公共物品與公共服務的國企，應該屬于政府所有的國企。這類國企的產權應由中央與地方行政分別行使所有權，即“分級所有”。理由有三：（1）提供公共物品和公共服務，是市場經濟所要求的“公共服務型”政府的基本職能，各級政府概不例外，但這類企業有很強地方性，它們提供的公共產品和公共服務，是用來滿足各級政府轄區內公眾和企業的公共消費的需求；（2）我國實行的分級財政體制，各級政府均有自己的預算，提供公共產品和公共服務的國企都靠各級政府的財政投資，按“誰出資誰所有”的原則，各級政府便是它們當然的“出資人”，它們自應歸各級政府所有；（3）它們的經營是非贏利性、公益性甚至是福利性的，為了增進本地區的公共福利，可以按低于市場價格甚至低于市場成本的價格向公眾提供公共物品和公共服務（如水、電、交通、福利住房等），也可享得各有關政府的財政補貼。這個財政應是受到議會嚴格監督的“公共財政”。（4）有些公共物品和公共服務跨越本地區（縣、市、省），則由上級政府出資提供，便為上級政府所有和經營；關系國民經濟命脈的大型公共設施和公共服務（如國道、鐵路干線、大型水庫等），是由中央財政出資或由各有關地方政府共建和舉辦，產權自然歸中央政府或各有關地方政府所有。
在這里，“分級所有”的實質是：中央和地方政府的職能定位是“公共服務型”政府，它們分別代表國家履行出資人職責，中央和地方政府的出資部門（如財政部門）均處在非經營性國有資產管理及運營體系的第一線，都是掌有非經營性國有資產終極所有權的代理人，這個代理資格并非上級政府授權或任命，而是直接從各級議會（如“人大”）授權獲得。在非經營性國有資產管理體系中中央與地方之間產權界定明晰，不存在行政隸屬關系。中央給地方提供“轉移性支付”，一旦撥付之后就屬地方所有，不算中央“參股”。
二是經營性競爭性國企，其性質、職能與營運原則跟政府所掌有的非經營性國企不同，應通過“政企分開”，離開政府的行政羈絆，歸入由各級“人大”授權，與政府部門相獨立的作為國有經濟實體的載體（如“國資委”）管轄內。后者統率所有經營性國企，在產權歸屬上或產權管理上有中央與地方之分，但其基本職責是受托充當國企的“出資人”，負責國有經營性資產的戰略性、結構性調整，國有企業的戰略重組和按經營性原則經營國有資產，實現保值增值。
在經營性國企系統中，我也主張產權分級所有，而且產權必須明晰，這樣可以調動中央與地方兩頭的積極性。中央與各地方經營性國資專職機構，各自分別受相應的“人大”授權，各自分別對相應的“人大”負責，都處在經營性國有資產管理及營運的第一線，都應被視為國有資產的終極所有權的代理人，各級產權必須得到尊重和維護。中央與各級經營性國資管理機構之間不存在行政隸屬關系。各級國企之間進行結構性調整和戰略性重組，均應是市場行為，不應搞“拉郎配”。為此，中央國企可向地方國企“參股”、地方國企也可向中央企業“參股”，產權明晰、合法權益須加以保障。同行業的中央國企，可以兼并地方國企，把它作為自己的分公司；經營出色的地方國企也可憑實力收購中央國企。既然是經營性和競爭性行業，那么在市場競爭規律面前，所有的經濟實體都應是平等的一員。
在經營性和競爭性領域，有一些是關系國民經濟命脈或屬于國家支柱產業或資源性產業的大型國企，這些大型國企應由中央國資管理機構代表國家履行“出資人”職責，其他一般經營性國企由地方國資管理機構代表國家履行出資人職責。中央國資管理機構和地方國資管理機構之間不存在行政隸屬關系，都是平等的經濟主體，各自對同級“人大”常委會負責。它們可以實行投資主體多元化，可以相互參股，還可吸收民營資本和外資。
值得著重強調的是，對于經營性和競爭性國企來講，重要的是開放性和流動性。所謂開放性，即它們面對的應是全國統一的而不是地區分割的國內市場，哪里有市場，產品和資金就投向哪里，同時又歡迎中央國企和外地國企以及民企和外企向本地國企參股和投資。這里重要的一點是，必須嚴格“政企分開”，如果政府仍然兼有“政治實體”和“經濟實體”的兩種身份，往往構成市場分割、地區保護的體制根源。
對于經營性競爭性國企來講，所謂“流動性”，就是其實物形態（企業）和它的價值形態（資產價值）之間易于變換，國有資產也易于流入其它行業或企業。對于廣大地方國有中小企業講，國有資產的保值要比國有企業的保存更重要，為了集中力量或競爭的需要，可隨時將國有企業變賣為國有資產，轉而投向更需要或更有效的行業或企業里去。在這些行業里，應有便利的進入與退出機制，只要按合法程序讓國有企業退出而轉化為國有資產，這只是國有資產從實物形態變為價值形態的形態變化，決非國有資產流失。這種靈活性和流動性很重要。然而，對于大中型國企來講，即使不少是屬于經營性和競爭性行業，但不少也屬關系國民經濟命脈的重要領域，國家需要國有企業在這些行業和領域去占領必要的部分陣地，中央國企的存在與發展具有重大的戰略意義，不能因別人（如外國跨國公司）出高價而退出陣地。例如航空業，這是經營性競爭性行業，但也是關系國民經濟命脈的一個行業，我們既不能因其重要而由國有航空公司壟斷全行業，但國有航空公司也不能因國外跨國公司出高價而完全退出，因為國有航空公司的存在意味著占領必要的陣地，在這情況下，國企的存在比國資的價值更重要，誠然，國企的存在與發展要靠自己的競爭力。
還有像航空業這種既是競爭性行業又屬國家要控制的重要領域之一如何處理政府與市場的關系﹖這不僅涉及兩類職能不同的國企的關系以及中央與地方國企的關系還涉及國企與非公企的關系須要有清晰的定位。在這一屬于國民經濟命脈的領域里，只要國家掌握了機場航線確定航空調度航空通訊，安全檢查等要害部門就能確保國家對這一經濟命脈的控制。這些屬于作為政治實體國家的代理人的政府應提供的公共服務職能有關國企應屬政府掌握的財政賬戶項目類國企。至于航空運輸業應屬經營性競爭性行業國有航空公司應屬作為經濟實體國家的代理人各級’人大’所轄的’國資委’統轄雖應成為市場主體但不應壟斷。為了開展競爭和提高競爭力中央國有航空公司和各地方國有航空公司可以在自愿互利的基礎上分別組成幾個大型航空集團公司中央國有航空公司可以是某個或幾個大型航空集團公司的控股者也可以是地方國有航空公司控股的大型航空集團公司的參股者。各國有航公司或集團公司可吸收民企投資和外企投資還應接納民營航空司和外國航空公司參與競爭以期相互激勵和相互促進。這樣便可形成一個既有控制又有競爭既有公有制主體地位又有多種所有制共存共榮的生動活潑的社會主義市場經濟。
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