推進(jìn)事業(yè)單位改革三前提

　　本報(bào)記者　易強(qiáng)

　　世行課題組認(rèn)為，雖然過(guò)去的改革取得很大成績(jī)，但由于引入了一些不合理的激勵(lì)因素，其結(jié)果是，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，成本有效性不夠，人們享受服務(wù)的機(jī)會(huì)不均等。

　　“事業(yè)單位‘創(chuàng)收’的積極性很高，但在提供高質(zhì)量、低成本的服務(wù)方面積極性卻沒(méi)

有那么高。更糟糕的是，強(qiáng)烈的創(chuàng)收積極性在一些地區(qū)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量惡化，并且造成了不公平現(xiàn)象。”

　　此外，龐大而無(wú)處不在的國(guó)有事業(yè)單位，正阻礙著非國(guó)有服務(wù)部門的出現(xiàn)，而后者對(duì)中國(guó)維持持續(xù)的高速增長(zhǎng)，以及提高生產(chǎn)率都具有非常重要的意義。

　　重調(diào)付費(fèi)責(zé)任

　　而要改善服務(wù)提供，就必須進(jìn)行一場(chǎng)深遠(yuǎn)的改革，要求以一種協(xié)調(diào)的方式，同時(shí)處理好付費(fèi)和激勵(lì)兩方面的問(wèn)題。“付費(fèi)”的意思是，為公共服務(wù)所做的支出。

　　這就要求政府和私人重新調(diào)整付費(fèi)責(zé)任。政府必須按照建設(shè)小康社會(huì)的要求，滿足為服務(wù)付費(fèi)的資金需要，同時(shí)又要確保財(cái)政成本不能超過(guò)自己的實(shí)際財(cái)力。

　　因此必須做出艱難的選擇，以調(diào)整服務(wù)的提供范圍，使之與政府掌握的公共資源水平相適應(yīng)，與此同時(shí)，還必須保證政府有充足的資源，用來(lái)為一部分服務(wù)付費(fèi)。

　　在過(guò)去20年，付費(fèi)經(jīng)歷了非政府化的過(guò)程，付費(fèi)的責(zé)任由政府向私人用戶轉(zhuǎn)移。這種情況在教育和衛(wèi)生領(lǐng)域尤為典型。

　　在教育行業(yè)，這表現(xiàn)為教育機(jī)構(gòu)總收入中學(xué)雜費(fèi)收入的直線上升；在衛(wèi)生醫(yī)療行業(yè)，這種非政府化導(dǎo)致在全部醫(yī)療支出中，居民個(gè)人現(xiàn)金支出的比例直線升高。

　　實(shí)際上，最近幾年政府向事業(yè)單位投入了大量資金。從2000年到2002年，事業(yè)單位的預(yù)算撥款由3620億元增加到了6590億元，增長(zhǎng)了82%。

　　然而，除了幾項(xiàng)國(guó)家強(qiáng)令減少收費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目外，比如義務(wù)教育，增加的投入似乎并未相應(yīng)降低各種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同期，事業(yè)單位創(chuàng)收收入增長(zhǎng)了43%，“事業(yè)收入”增長(zhǎng)了53%。

　　許多跡象表明，政府的資源投入增量，被事業(yè)單位越來(lái)越多地用于增加人員和提高工資，這種現(xiàn)象在基層政府事業(yè)單位尤為明顯。

　　2000年到2002年期間的人員支出快于預(yù)算撥款的增長(zhǎng)。從業(yè)人員增加23%，平均報(bào)酬增加25%，使總的人員支出增長(zhǎng)了91%。

　　改革預(yù)算制度

　　世行課題組認(rèn)為，必須找到一個(gè)更好的戰(zhàn)略，使政府能夠在特定公共支出水平上，實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)目標(biāo)，換句話說(shuō)，就是“讓錢花得更值”。

　　在分配有限的公共資源時(shí)，各級(jí)政府都需要根據(jù)輕重緩急，對(duì)各類服務(wù)進(jìn)行優(yōu)先排序并落實(shí)資金，以保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，現(xiàn)有的預(yù)算制度還相當(dāng)薄弱。

　　盡管過(guò)去10年來(lái)政府做出了顯著努力，預(yù)算改革仍落后于

　　隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)日益分權(quán)化和市場(chǎng)化，不合理的預(yù)算程序越來(lái)越成為政府有效使用預(yù)算資金，進(jìn)行資源分配和宏觀經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)主要障礙。

　　除了預(yù)算制度之外，為了改善服務(wù)提供，各級(jí)政府之間必須進(jìn)行有效的分工，并通過(guò)收入分享或轉(zhuǎn)移支付，建立與之配套的資金提供制度。

　　財(cái)政分權(quán)化也沒(méi)有發(fā)揮作用。目前在預(yù)算總支出中，地方政府占到了70%，其中大部分來(lái)自省級(jí)以下政府。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府加在一起，占到公共衛(wèi)生支出的55%到60%，教育支出的70%。

　　這種高度分權(quán)化的體制，本可以有利于對(duì)服務(wù)提供進(jìn)行管理，但在現(xiàn)行體制下，地方各級(jí)政府的收入明顯不足，無(wú)法負(fù)擔(dān)起沉重的支出責(zé)任。另外，它們從政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中也幾乎得不到什么幫助。

　　其結(jié)果是，各級(jí)地方政府在很大程度上是自我籌資，而且當(dāng)前幾乎不存在任何機(jī)制來(lái)保證不同地區(qū)之間的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　約束創(chuàng)收動(dòng)機(jī)

　　過(guò)去的改革在把事業(yè)單位“推向市場(chǎng)”的同時(shí)，也使得事業(yè)單位有了很高的創(chuàng)收積極性。“工資外收入”已經(jīng)制度化并已成為報(bào)酬結(jié)構(gòu)的一部分。

　　事實(shí)上，強(qiáng)烈的創(chuàng)收動(dòng)機(jī)只有在遇到同樣強(qiáng)烈的市場(chǎng)約束和監(jiān)管約束時(shí)，才能真正帶來(lái)服務(wù)結(jié)果的改善。

　　這一點(diǎn)對(duì)諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生，以及農(nóng)業(yè)推廣等服務(wù)來(lái)說(shuō)尤其關(guān)鍵，因?yàn)檫@些服務(wù)的一個(gè)突出特點(diǎn)是“可度量性”低，也就是說(shuō)，要比較精確地度量這類服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量會(huì)非常困難。

　　但是，與強(qiáng)烈的創(chuàng)收動(dòng)機(jī)相比，來(lái)自政府和市場(chǎng)的約束都顯得軟弱無(wú)力。

　　醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域就是一個(gè)例子。高能激勵(lì)機(jī)制把他們推向了另一條道路，即高價(jià)出售更多的藥品來(lái)創(chuàng)收，或在可行的情況下?tīng)奚�質(zhì)量節(jié)約成本。

　　在現(xiàn)行制度下，某一政府部門常常既是政策制訂者(由它負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)提供者的業(yè)績(jī)表現(xiàn))，同時(shí)又是服務(wù)提供者(它是相應(yīng)事業(yè)單位的上級(jí)主管部門)，這就是所謂的“管辦不分”。

　　在這樣的制度下，服務(wù)提供者(如學(xué)校、