發達國家對國有經濟管理的經驗借鑒

　　國有經濟作為與國家所有權相聯系的經濟范疇，并非為社會主義制度所獨有，而是當今世界各國普遍存在的一種經濟現象。研究市場經濟條件下，西方發達國家國有經濟產生的客觀基礎及其發展演變的歷史，總結各國政府管理和調控國有企業的成功經驗，對于我國目前正在深入進行的國有經濟戰略性調整和國有企業組織形式與經營機制的改革，無疑可以提供一些有益的啟示和借鑒，因而具有重要的現實意義。

　　一、發達國家國有經濟的地位與發展現狀

　　眾所周知，西方發達國家實行的是以私有制為基礎的市場經濟體制�！�

　　國有經濟在西方各國中的規模與比重雖然并不占優勢，但發揮著其它經濟形式不可替代的作用。(1)提供基礎設施和服務。能源、鋼鐵等基礎工業和交通、通訊等基礎設施，是國民經濟正常運行和穩定發展的必要前提。這些產業和部門所具有的投資規模大、資金回收期長以及較大的投資風險等特點，因而要求國家承擔起基礎產業和基礎設施建設的主要責任。在這些領域中，國有經濟通常具有相當高的集中度。以鐵路、電力和郵政三個部門國有企業所占的比重為例，美國分別為25%、25%、75%；德國和意大利為100%、75%、100%；英國和法國則全部為100%（注：引自《中外管理》1997.10，第41頁。）。(2)維持對戰略部門的控制，增強國際競爭能力。戰略產業是一國經濟發展的重要支柱或代表未來發展方向的先導部門，為了更好地體現政府的戰略意圖，對于一些“自然壟斷”性戰略部門，許多國家都建立了國有企業壟斷體制，以限制外國資本的進入；而在一些競爭特性較強的戰略部門，當其受到外資控制和壟斷的威脅時，國家又會通過對該領域中某些處于不利競爭地位的私營企業進行國有化改造，以增強其與外國企業競爭的能力。如面對美、日兩國電子產品的大舉進攻，法國政府曾于80年代初對電子產業實行了大規模的國有化，并在5年內籌集了200億美元用于開發新的電子技術，從而有效地提高了本國電子產業的國際競爭力。(3)緩解社會矛盾，穩定經濟運行。緩解社會矛盾是西方發達國家宏觀調控的重要目標之一。國有企業必須執行并體現國家的政策導向，它不僅不能像私人企業那樣隨意解雇工人，而且還要不斷增加工人的工資，吸收工人參股和管理企業，這就在一定程度上緩解了勞資關系，穩定了社會局勢。此外，西方發達國家還通過國有化的方式，購買由于經濟危機或產業結構升級而陷入生存困難的私營企業，并對其進行整頓和改造；或者通過國有金融機構對其進行“輸血”，幫助其擺脫困境恢復正常運營。(4)調節國民經濟，承擔特殊社會職能。如國有金融企業、主導性工業企業、環保工業和國防工業企業等。這部分企業經常擔負著宏觀調節、推行國家經濟和社會政策、保證國家安全以及實現發展目標的職能。

　　值得注意的是，20世紀80年代初，西方發達國家掀起了一股“非國有化”的潮流。非國有化的主要方式是出售國有企業，它包括國有企業資產的全部出售和部分出售，其結果是“國有企業私有化”；另一種方式是出讓國有企業的經營權，即“國有企業民營化”。據統計，從1979年10月到80年代末，英國共有27家國有企業全部或部分實行了非國有化，其中重要的企業有18家，美國政府得到近200億英鎊的變賣收入。法國在1986～1988年第一次大規模私有化運動中，對12個國有集團共29家國有企業進行了非國有化改造，總資產達1200億法郎（注：引自徐茂魁等：《國有經濟論》，經濟科學出版社(1998)，第123～125頁。）。有關資料顯示，發達國家和發展中國家國有經濟占gdp的比重已分別由80年代初的8%和13%下降到90年代中期的5%和10%左右，前計劃經濟國家國有經濟的比重更是急劇下降（注：引自王金存：“從國有企業發展的世界趨勢看我國國有企業深化改革的途徑”，《世界經濟》(2000.2)。）。

　　發達國家政府推行“非國有化”的最直接原因，是由于體制和政策等多方面因素的影響，國有企業運營效率普遍低下，虧損嚴重。如日本國有鐵路自1964年第一次出現虧損后，70年代平均每年虧損8000億日元，1984年更達23.59萬億日元（注：引自馮啟德：“國外國企改革策略研究及其對我國的啟示”，《管理現代化》(1998.4)，第60頁。）。國有企業經營狀況的惡化，造成國家補貼支出過大，財政不堪重負，從而促使這些國家對國有經濟的規模和結構進行必要的調整。除此而外，發達國家“非國有化”還與客觀基礎和環境的變化有關。(1)資本社會化程度的提高。隨著經濟的成長和總體收入水平的提高，民間資本的實力和投融資能力也在不斷增強。特別是資本市場的發育和股份公司的發展，大大加速了資本社會化的過程�，F在，西方國家的一些大股份公司中，由銀行、保險公司和各種基金會投資形成的法人資本持股率已達60～70%，這種社會化的資本集中在很大程度上降低了經濟發展對國家技資的依賴性。(2)產業結構的升級和科學技術的進步。隨著科學技術的創新及其在經濟領域的運用，一些傳統的工業部門失去了國民經濟支柱產業的地位，將這些領域的國有企業私有化，不僅能減輕國家的負擔，吸引私人資本加速傳統產業的技術改造，而且還能使國家籌集更多的資金，投入科研、教育和高新技術產業。國有資本投入重點的轉移，既是產業結構調整的結果，也推動著產業結構的進一步升級。(3)國家經濟職能和調節方式的轉變。隨著經濟的發展和市場體制的成熟，不少西方國家放松了對市場的管制，一些原來由政府壟斷的行業，如基礎設施、公共服務等，也允許私人資本經營，依靠政府直接投資辦企業來提供經濟發展的基礎條件已降至相對次要地位，國家更多采用的是通過財政、貨幣政策等間接手段引導民間資本的投向和調節經濟的運行。

　　國有經濟的比重雖然呈現全球下降趨勢，但在西方發達國家，作為一種生產組織形式，國有企業也不會完全消失。這不僅是由于在某些特定領域國家資本天然具有私人資本無法替代的作用，而且還因為國有經濟歷來是各國政府實現其經濟政策和發展戰略的不可缺少的重要依托。近些年出現的“非國有化”浪潮，并非意味著對國有經濟的根本否定，而是對國有經濟的規模、結構和管理方式主動做出的適應性調整。

　　二、發達國家國有企業的組織形式與政府調控機制

　　發達國家政府對國有企業的管理和調控主要是在現代公司制度框架下進行的。以產權結構為標準，可以大致分為兩種類型：一類是國家獨資的、通過委托——代理關系進行管理的獨立的法人企業，另一類是國家控股的以有限責任公司或股份有限公司形式存在的股份制企業。此外，國家控股公司作為一種特殊的公司組織形式，在西方國家國有資產管理體系中居于重要地位。它通過母子公司間產權紐帶的聯結，實現層層控股。采用這種現代公司制度，可以較容易地處理國有經濟和非國有經濟的關系，使這兩種經濟在企業一級組織層次上相互融合，形成多元投資主體并存的國有企業經營格局，增強國有企業的活力。

　　目前發達國家的國有企業在管理體制普遍實行董事會領導下的經理負責制。具體分為單一委員會制和雙重委員會制兩類。其根本區別，在于企業內部戰略經營決策權與日常經營決策權的權力分配不同。單一委員會制把二者都集中于董事會；雙重委員會制則把戰略經營決策權交給監事會，把日常經營決策權交給董事會。比較而言，雙重委員會制似乎能更好地起到弱化股東即政府干預企業日常經營活動的作用。

　　近年來，發達國家國有企業領導體制的變動表現出三個趨勢：一是更加重視發揮專家的作用。例如，德國規定，國有企業從董事會成員到下屬公司的經理人員都不能來自政府機關，而必須是工商界人士，一般要在經營績效較好的企業中有較長時期的工作經驗。二是更加重視將企業的經營職能與決策職能分開，以減少政府對企業的直接干預。三是注重吸收工人代表參加企業董事會和監事會。例如，法國國有企業董事會所實行的“三方代表制”，即國家代表、職工代表和與企業有關的專家及知名人士代表各占1/3，體現了民主管理的原則。

　　在市場經濟條件下，如何調節和引導國有企業，既保持自主經營的獨立性，又使其行為符合國家經濟社會發展總體要求，是各個國家政府國有企業管理都必須解決的重大課題。

　　1.法國的分類管理與計劃合同方式

　　法國政府根據企業是否具有競爭性、行業是否存在規模效益、是否需要大量基礎設施投資等三個標準，將國有企業劃分為壟斷性國有企業和競爭性國有企業兩種類型。壟斷性國有企業主要集中于能源、交通、郵電通訊等基礎產業和基礎設施部門。對于這類企業，法國政府的管理比較嚴格，控制的程度也比較高，企業的自主權相對較少。而對于競爭性國有企業，政府很少干預，它們同私人企業以相同的身份進行平等競爭，擁有完全的經營自主權。政府對這類企業的管理，僅限于任命企業主要領導人以及對資產的流入或流出進行監督。

　　法國政府還采取了計劃合同的方式對企業進行調控。計劃合同的主要內容是確定企業的中長期發展規劃。此外，合同也同時規定了國家在財政投資、補貼和外部環境等方面對企業承擔的義務。計劃合同簽訂之后，政府根據計劃合同對企業進行監督和控制，企業則可以在計劃合同的約束下選擇最優的經營管理方式。計劃合同的期限通常為3～5年。通過計劃合同的簽訂，有利于實現企業發展與國家計劃、企業目標與國家目標之間的結合與協調。

　　2.意大利的國家參與制方式

　　國家參與制是意大利政府管理國有企業的一大特色。它在國有經濟系統中形成了一個從政府到母公司、子公司、孫公司多層次的產權組織結構體系。國有企業的股份由國家組建的控股公司逐級控制，政府對參與制國有企業的管理是通過各個控股公司進行的。國家控股公司內部又分為三個層次：

　　第一層是跨行業、跨部門的巨型綜合性國有控股公司。這類控股公司屬于大型財團性質，是從事資本經營活動的投資公司。公司的任務是：負責經營管理國家擁有的股份；指導、協調各子公司的投資、經營和生產活動；向子公司提供必要的財政支持和信息、技術、人才服務；選拔子公司的高級領導等。

　　第二層是若干次級專業控股公司。這類公司按行業或部門組成，專業性較強，可發行股票，是金融性與生產經營性結合型的公司。它所控制的三級公司，少則幾個，多則幾十個不等。

　　第三層是基層參與制企業，它們直接從事生產經營活動，可以發行股票。

　　國家控股公司是自主經營管理的機構，接受內閣委員會和國家參與部的管理和指導。實行國家參與制的優點，一是所有權與經營權分離；二是便于國家對企業進行間接調控；三是組織形式嚴密，有利于真正實現政企分開。

　　3.瑞典的分權管理方式

　　瑞典的分權管理主要內容包括對國有企業實行規范化、法制化管理和運用經濟手段對國有企業進行間接調控。瑞典政府明文規定，不得隨意直接干預企業正常的生產經營活動。政府專門成立了“規范化領導小組”，清理和簡化各種法規和條例，并出臺了一些新的法規和條例來規范企業的行為，使政府對企業的管理法制化和規范化，為國有企業自主經營鋪平了道路。

　　瑞典政府主要采取三種手段對國有企業進行間接管理：(1)稅收調節。政府運用稅收手段調節企業的生產方向，以提高和降低稅率以及免征所得稅等辦法，減少消費刺激和鼓勵利潤用于投資，從而促進社會生產的順利發展。(2)投資基金調節。設立專門基金資助經濟效益好、產品有市場而又缺乏擴大再生產能力的企業。(3)工資調節。政府規定工資增長幅度不能超過受外國競爭威脅的產業生產效率增長與國際市場價格上漲之和，即所謂的“斯堪的那維亞模式”。對工資上漲幅度的控制是通過談判形式進行的。

　　4.美國的出租經營方式

　　美國政府在國有企業的管理上，主要采取把國有企業的大部分出租給私人壟斷組織的方式。政府與承租者協商確定條件，以具有法律效力的契約形式強化國有資產的權利和責任，政府通過向出租企業訂貨的方式為其提供資金，承租者既要有投資又要有銷售產品的保證。經營者必須按協議交納租金，通常由折舊費和一部分利潤構成。特殊情況下，國家只向承租人收取一部分利潤，而不收折舊費，以補償國有企業部分不動產和設備的損耗。

　　還有一部分國有企業是由一些特別機構直接管理的。如國家宇航委員會管轄的武器研制和生產空間技術的企業、聯邦自然開拓局、農業電氣化管理處、田納西盆地管理處管轄的國家動力建設項目等。美國對直接管理的國有企業，也給予很大的自主權。如在生產銷售上，企業可以自行制定計劃和商業政策；在人員管理上，企業有權建立各項規章制度；在機構設立上，企業有權依據法律設立董事會和其它管理機構。

　　三、借鑒與啟示

　　1.調整國有經濟的比重，優化國有資本布局

　　從世界各國國有經濟發展演變的歷程可以看出，作為一種社會化的經營組織形式，國有企業的特殊職能所提供的潛在效益是國民經濟發展的必要基礎，它的特殊作用也是其它經濟形式無法替代的。一般說來，除了政治體制、意識形態、民族文化、歷史傳統等因素的影響外，國有經濟在國民經濟中的比重會隨經濟發展成熟程度的變化而變化，同樣也會隨民間資本積累和投入水平的提高而縮小，但這些變化都不會從根本上改變國有經濟在國民經濟體系中的性質和地位。改革開放以來，我國國民經濟的所有制結構也發生了很大的變化，伴隨著其它經濟成份的迅速發展，二十年中國有經濟的比重下降了30個百分點。實踐表明，經濟結構的這種增量調整方式具有明顯的優勢，國有經濟比重的下降，其它經濟成份投資的大幅度增加，保持了經濟較高的增長率。但這種增量調整也具有較大的局限性，一方面，不需要國有經濟大量存在和進入的領域，國有經濟比重過高；另一方面，一些對整個國民經濟發展具有重要意義的部門，國有經濟的進入又嚴重不足。其結果不僅影響了國有經濟主導作用的發揮，而且也降低了國有資本的配置效率。因此，應該借鑒市場經濟國家國有企業的行業分布，根據我國經濟所處的發展階段和社會主義市場經濟體制要求國有企業擔負的經濟職能，對我國國有經濟的部門結構進行戰略性的調整。

　　2.加強檢查監督，對國有企業實行分類管理

　　從市場經濟各國的情況看，雖然在現代企業制度的框架下，很多發達國家通過國有企業管理體制的改革都基本上實現了“政企分開”和“兩權分離”，從而增強了國有企業的活力，但這并不意味著“出資者所有權”與“法人財產權”之間不存在任何制約關系。為防止“內部人控制”，各個國家的政府作為國有企業的出資者，都力圖通過各種措施加強國有企業經營者行使法人財產權的行為或效果的監督。這種管理和監督，主要是通過議會系統、政府系統及社會監督系統進行的。其中，注意發揮審計機關監督作用的經驗值得借鑒。國家審計機關是獨立于政府行政機構之外的專司財政監督和財務監督職能的半立法、半行政機關。正是這種獨立性，在很大程度上為審計監督的客觀性、公正性和權威性提供了有力的保障。此外，在大企業內部設立審核所、政府派經濟檢查員對國有企業進行年終檢查和專門檢查，以及要求國有企業向社會公眾公布經營狀況等做法，也為實踐所證明是行之有效的。

　　對國有企業的運營績效進行考核與評價，需要以一定的目標為準則。從整體上講，國有企業不僅具有一般企業的盈利性目標，而且還應具有多重的社會目標，兩種目標間的矛盾在很多情況下往往難以兼顧。正因為如此，幾乎所有的發達國家政府都將國有企業按競爭性部門和非競爭性部門分開，實行不同的管理模式。對于非競爭性部門的國有企業，國家一般采取控制程度極強的獨資經營方式，其目標函數是多重的，而盈利往往是次要的目的。這一部分國有企業和生命力和生存空間并不在于它自身的高經濟效益，而在于它對整個國民經濟發展的物質、技術、環境基礎，對長期、穩定、持續發展所作出的貢獻。至于競爭性部門的國有企業，其經營的目的主要是為了贏利，因而這一類企業必須把競爭能力、經營效率放在第一位，而不承擔其它社會目標。國家在這些企業中的角色類似于一個普通的股東，主要采取控股方式進行間接控制。借鑒國外的經驗，我國也應按照國有企業在國民經濟中的不同性質和地位，對其實行分類管理和監督。對于非競爭性領域的公益、公共和服務性國有企業，政府可較多采取直接管理的辦法；而對于競爭性的國有企業，總的原則應以市場為基礎，主要實行間接控制，對這類企業的所有權管理應具體體現為股權管理。

　　3.理順產權關系，完善國有企業的法人治理結構

　　理順產權關系，應以股權結構的合理化為前提。從國外的情況看，國有經濟發展的一個重要趨勢是政府獨資企業日益減少，官民混合企業日益增多；在混合企業中，以國有資本為主即政府控股企業日益減少，而以民有資本為主即政府參與企業相應增多。這種官民混合企業之所以得到了迅速發展，不僅因為通過官民資本融合可以更好地發揮國有經濟的職能，增強國有資本的控制力，而且還因為由官民資本融合而形成的多元出資者所有權結構有助于塑造企業獨立的法人財產權，實現國有企業經營機制的轉換。在我國今后國有企業股份制改造中，也應當以改善股權結構，實現股權多元化為重點，積極鼓勵境內外法人及個人向國有企業投資入股，不斷調整企業的投資格局及股權結構，逐步使之趨于合理化。在國有股份制企業的治理結構中，目前市場經濟國家普遍推行董事會管理體制，其組成通常包括內部的和外部的所有者代表、企業經營管理者，并注意吸收有關專家和工人代表參加董事會，以提高企業戰略決策的科學性，實現企業管理的民主化。借鑒國外的成功經驗，我國國有企業改造之后，也應建立董事會專家化的集體決策制度，弱化政府行政行為對企業經營活動的影響�？梢钥紤]將與企業有關的專家列為董事會成員，充分尊重并采納他們提出的建議，借助專家學者有效地把握企業的發展戰略和經營方向。同時，在國有企業的股份制改造過程中還應強化工人董事制度。普通職工通過職代會選舉工人董事，通過工人董事傳遞工人的“聲音”，從而有利于提高職工在企業中的地位，克服原來的職代會流于形式的敝端。

　　4.改善外部環境，促進國有企業參與公平競爭

　　市場經濟是法制經濟，國有企業的管理與改革同樣需要法律的支持與規范。從國外的經驗看，西方國家國有企業的設立、管理和經營一般需依議會頒發的特別法進行，將國有企業民營私有化也須議會通過專門法案。不僅如此，市場經濟轉軌國家以及東亞發展中國家，也都普遍重視法律在國有企業改革中的運用。我國當前相關立法滯后，資產重組和產權交易顯得無序而低效，導致國有資產大量流失。從已經頒布實施的“企業法”、“企業破產法”、“轉換企業經營機制條例”等法律、法規的執行情況看，也存在著未完全落到實處的問題，有法不依、執法不嚴的現象仍然十分突出。因此，必須加強我國國有企業的法制化管理，努力將國有企業改革納入法制化軌道，這不僅有利于國有企業的發展和主導作用的發揮，而且將在很大程度上促進我國社會主義市場經濟體制的建立和完善。

　　隨著我國國有企業改革的不斷深入，由傳統體制造成的國有企業冗員多、離退休人員多、社會負擔沉重的問題日益突出。采取積極措施，化解國有企業的冗員負擔和社會負擔，為國有企業輕裝上陣、平等參與市場競爭創造條件，已成為國有企業改革和整個經濟體制改革的一項重要內容。從國外的情況看，各國政府都非常重視國有企業改組的善后處理工作，從而為國有企業改革的成功和社會運行的穩定提供了必要的保證。我國在深化國有企業改革的過程中，也必須加速建立健全社會保障體系，加強對下崗職工的職業培訓，大力增加就業機會，同時在較短的時間內分離國有企業內部承擔的社會職能，以提高改制后國有企業的競爭力。

　　國有企業發展的實踐證明，提高效率的決定因素是競爭性的市場結構，國有企業必須像私營企業一樣面對競爭性市場環境，才能產生活力，提高經營效益。各國為改善國有企業的競爭環境，主要采取減少進入市場限制，引進新的競爭主體；對原有壟斷企業實行切塊分割，加大行業內部競爭；對國有企業貫徹商業化原則等措施，收到了良好的效果。我國的國有企業改革，也應該優先引入競爭機制，尤其是要促進那些壟斷性的基礎設施產業，諸如電信、電力、供水、鐵路等行業的內部競爭。（作者：李華，摘自：《經濟社會體制比較》）

　　本文章僅代表作者個人觀點。