我國出口退稅負擔機制的矛盾根源及改革思路

　　馬洪范

　　2004年的出口退稅負擔機制改革，一舉解決了累積多年的“欠退稅”問題，但也引發了一些新的亟待解決的問題。客觀而全面地分析出口退稅行為，立足于現實，著眼于發展，進一步改革出口退稅負擔機制，已成為我國政府亟待解決的一項重要任務。

　　改革我國出口退稅負擔機制的必要性

　　地方出口退稅負擔地區間分布不均衡。2004年全國出口總額約為5934億美元，各省市出口情況極不均衡。其中，廣東一省獨占37%，江蘇、上海、浙江、山東、福建、天津、北京、遼寧等八省市占比約為55.25%，其他21個省區占比僅為7.75%。按規定，地方政府要相應分擔330億元的超基數退稅支出，其中約310億元集中在十大口岸城市，出口退稅負擔地區間分布極不均衡，給出口重點地區帶來了不小的財政壓力，致使新增財力大多甚至全部用于出口退稅。

　　增值稅的納稅地區和退稅地區不一致。異地采購出口模式下，退稅地區是商品出口地，而增值稅卻繳納到原材料或商品采購地區，由此導致增值稅納稅地區和退稅地區之間的權利與義務不對等。這種不對等不僅在省與省之間存在，在市與市、縣與縣之間也普遍存在，誘使地方政府加強行政干預和地方保護，人為分割全國統一大市場，阻礙地區間資源的合理配置和商品的自由流動。

　　地方政府出口退稅負擔層層分解。地方政府是個籠統的概念，而2003年《國務院關于改革現行出口退稅機制的決定》文件中并沒有明確規定省、市、縣之間具體分擔比例。目前，絕大多數省份依據“誰出口、誰退稅”的原則，參照財政部核定基數的辦法，把中央核定的出口退稅基數全部分配給市、縣、鄉。這種情況下，不同層級、不同地方的財政狀況不同，政府政策以及管理辦法也各有差異，極有可能在局部地區引起新的出口退稅拖欠。

　　外貿出口與地方財政壓力之間的矛盾凸顯。如果盲目鼓勵產品出口，地方財政將會受出口退稅增加的影響而導致財政收入銳減；如果不鼓勵產品出口，地方經濟發展又將會受到嚴重制約。這一問題在全國范圍內普遍存在，給欠發達地區帶來的挑戰尤為嚴峻。由于落后地區的出口基數小，但未來的增長潛力大，同時其縣鄉政府普遍面臨著一定程度的財政困難，大大增加了落后地區發展經濟與平衡財政收支的難度。

　　制約我國出口退稅負擔機制運行的矛盾根源

　　將出口應退稅資金及時、足額、合理地退付給出口企業，是出口退稅機制成功運行的主要標志。對我國政府而言，能否做到這一點取決于兩個方面的基本因素：一是出口規模，二是政府財力。欲完善出口退稅負擔機制，必須首先清醒認識我國外貿出口規模與政府財力的基本狀況與存在的問題。

　　過高的外貿依存度與出口依存度必然帶來較高的出口退稅壓力。20多年來，我國的外貿依存度已一路躥升到2004年的70%左右，出口依存度也從1985年的9%躍至2004年的40%左右，遠高于發達國家及其他發展中大國的水平。考慮到綜合貿易方式、人民幣匯率變動、GDP構成差異等因素，我國外貿依存度實際上會比名義數據低些，但依然處于較高水平上。外貿依存度過高與出口增長過快，必然導致日益增長的出口退稅壓力。在我國財政資源十分有限的背景下，外貿出口超計劃增長時，出口欠退稅難免就會發生，這也是我國一直對出口退稅實行預算指標管理的重要原因之一。

　　以外資企業為出口主體、以加工貿易為主要出口模式必然大大減低出口退稅支出的應有效益。據2005年第一季度數據，外資企業占我國出口總額的58%，已成為我國出口的主體。相應地，大部分退稅資金也流入到外商手中。外國投資者來中國是為了賺取利潤，而且怎么容易就怎么做，對外易引起國際貿易摩擦，對內易導致內外貿失衡，而且容易誘使內資企業不愿意在技術開發上投入，走自主研發的道路，反而傾向于與外資企業合作以圖輕松獲取利潤，這顯然有悖于我國出口退稅政策的本意。從貿易方式角度看，2004年加工貿易占出口總額的55%，已成為我國第一大貿易方式。由于加工貿易多是初級加工，只能賺取低微的“血汗錢”，不僅加劇了我國資源和能源供應壓力，也使我國處于國際分工鏈條的底端。從長遠看，政府不應對此類出口實行退稅政策。上述問題的存在，使我國出口退稅支出效益大打折扣。

　　中央、地方財政收支關系劃分嚴重制約著出口退稅共同負擔機制的運行。從2004年我國增值稅、消費稅收入情況來看，中央增值稅、消費稅收入(即中央出口退稅的收入來源)與地方國內增值稅收入(即地方出口退稅的收入來源)比率為5.33，而相應的出口退稅負擔比率為5.65。顯然，中央財政實際上承擔了更多的出口退稅責任。這也意味著關于“地方政府負擔出口退稅增量的25%”的規定與地方增值稅收入能力相一致。然而，從支出角度看，我們則會發現地方出口退稅負擔實際上有些偏重。據2002年統計數據，地方政府預算內、外支出總額占全國政府總支出的比例為73%，地方政府預算內支出占總支出的比例也高達69.3%。結合地方財政收入結構來看，2003年增值稅收入占地方財政總收入的比例約為22%，已成為地方財政的主要支柱。2004年后，地方政府要用其增值稅收入擔負新增加的出口退稅責任，致使地方政府依賴增值稅增長來滿足部分財政剛性增支的愿望落空，面對這一突然變故，在地方支出負擔已經偏重的情況下，地方政府不可能不對出口退稅負擔微詞頗多。

　　綜上所述，良好的出口結構與模式、平衡的內外貿關系、合理的政府間財政關系以及強大的財政實力，是影響出口退稅機制運行的基本因素，也是完善出口退稅共同負擔機制的前提與基礎。我們只有將出口退稅工作中存在的現實問題與其矛盾根源統籌考慮，才有利于從根本上建立促進我國外貿出口與國內經濟健康發展的出口退稅長效機制。

　　我國出口退稅負擔機制的改革思路

　　從現實角度看，短期內我國尚不具備將增值稅調整為中央獨享稅的可能性，一是因為增值稅在地方財政中的地位日漸突出，二是因為增值稅共享更有利于稅收征管及稅收任務的完成。同時，進口環節兩稅收入也不適合由中央與地方共享，一是因為它屬于“國境”稅或“關境”稅，完全可劃為中央收入，二是因為它構成了中央出口退稅支出的重要收入來源。在這種情況下，我國出口退稅負擔機制的改革思路應堅持以下三個要點：

　　堅持出口退稅中央與地方共同負擔原則，適當降低地方政府的出口退稅負擔。盡管出口退稅共同負擔機制帶來了一些負面影響，但這并不等于說都是共同負擔機制“惹的禍”，更不能抹殺共同負擔機制所具有的積極效應。就地方出口退稅壓力而言，這是財政體制權責對稱的客觀要求，對于提升地方政府管理經濟與社會的責任意識與能力水平具有重大意義；就新出現的地方保護與市場分割而言，這一問題實質上是因異地收購出口而起，將收購出口制轉向代理出口制不僅可以徹底解決這一問題，而且還有助于推進我國外貿體制改革與出口管理水平的提高；就地方財力問題而言，這屬于財政體制范疇的問題，通過調整政府間收支劃分以及完善地方稅收體系等途徑可以得到很好地解決。

　　當前，我們堅持出口退稅共同負擔原則，至少具有以下積極效應：一是抑制與打擊地方的盲目出口及“出口騙稅”行為，并有助于將對外依存度控制在較合理的區間內；二是改變地方招商引資“胡子眉毛一把抓”的做法，增強地方政府的市場競爭意識與稅收成本意識；三是打破出口經營權的壟斷，降低收購出口的比重，這有利于將收購出口制逐步轉向代理出口制與自營出口制。對于出口退稅共同負擔機制引發的現實問題，我們可適當降低地方出口退稅負擔(具體比例的確定，應考慮中央財政的承受能力)，并通過采取綜合的配套措施逐步消化與解決。

　　厘清政府間支出責任，增強地方政府財政實力，完善省以下財政體制。地方政府之所以對出口退稅負擔不滿，更深層次的原因是我國政府間財政關系劃分不夠科學、不夠合理，主要體現在三方面：一是政府間支出責任劃分不清，中央與地方部分支出責任劃分或執行中發生交叉與錯位，而省、市、縣、鄉政府間支出責任劃分更為模糊，地區差別大，縣鄉支出責任總體偏大。二是我國主體稅種少、稅制結構以流轉稅為主體、政府層級多、地區之間差異大，政府間收入層層劃分后，留給基層政府的稅種增長潛力有限甚至呈萎縮之勢，稅收收入甚至難以滿足基層政府行政的基本需求。三是省以下財政體制不完善，省政府對市縣財力的調節作用有限，省以下橫向、縱向財力不平衡問題突出。此外，我國還沒有建立起規范的轉移支付資金分配、使用和效果考核的法律制度，不利于政府間財政關系的規范、公開和透明。

　　因此，從根本上完善出口退稅共同負擔機制，需要結合行政管理體制改革，進一步明確各級政府的財政支出責任；賦予地方政府相應的財權與財力，完善地方稅制結構；在完善法規和嚴格審批的基礎上，賦予地方政府適當舉債的權力；優化政府間轉移支付制度，強化對轉移支付資金分配、使用及其績效的監督管理；規范基層政府的財政收支行為，積極穩妥地調整與完善省以下財政體制；推進政府間財政關系的法制化進程，加強政府間財政關系的規范、公開、透明，健全監督約束機制。

　　調整貿易政策，增強政府出口管理的主動性與有效性。改革開放以來，我國選擇了一條“以優惠促開放”、“以出口創外匯”的發展道路。27年過去了，國內外形勢均發生了深刻變化，國內貿易國際化與國際貿易國內化同時并存，我國出口也存在著外貿依存度過高、加工貿易比重過大等問題，這意味著我國政府需要及時調整已有的貿易政策，提升政府出口管理的水平與能力，增強出口管理的主動性和有效性。

　　第一，必須改變一味追求出口數量持續增長的做法，建立科學的外貿政策及實施效果評判指標體系，將“以質取勝”確立為出口外貿政策的核心；第二，在鞏固現有外貿市場份額的基礎上，擴大國內市場對經濟增長的拉動作用和影響，制定內外兼顧的貿易政策；第三，加快加工貿易的轉型升級，進一步提升加工貿易的質量；第四，盡快取消外資企業的“超國民待遇”，強化對外國資本的管理與引導，防止

　　作者單位：財政部財政科學研究所

　　(責任編輯　趙雪芳)