建設節約型社會的宏觀政策思路

　　財政部財政科學研究所副所長　白景明

　　歷時27年的改革開放把我國經濟推上了高速增長軌道，與此同時，居民消費急劇擴張。步入21世紀，我國的經濟發展、社會進步和城鎮化又進入了新的階段。所有這些無疑是一個偉大的進步，給中國人民帶來了福利的增長。但站在全局和長遠角度思考問題，又必須看到，資源供給的有限性和人類發展需求的無限性之間的矛盾已漸漸凸顯，高經濟增長和高消

費欲望與資源的超常規消耗之間的矛盾早已在侵蝕我國可持續發展的基石。顯然，我們應當早尋良策，逐步建設節約型社會。對此，應當說，人們的認識基本上還是一致的。現在關鍵的問題是選擇什么樣的宏觀政策思路。如果宏觀政策思路得當，那么建設節約型社會就會有一個良好起點，從而走出一條合乎中國國情的道路。否則，難免陷入反復調整政策、首尾脫節的被動局面。筆者認為，從我國國情、制度特征和國際經驗三者結合角度出發，建設節約型社會的宏觀政策思路可包括如下幾方面內容。

　　樹立建設

　　一個國家的治國方針和政策體系總是要以一定的理念為支撐的。這種理念可能是理論的派生物，也可能是經驗的總結。西方國家從20世紀80年代就開始著手制定構建節約型社會的政策體系，其先導性步驟是觀念的更新。1975年的諾貝爾經濟學獎被授予荷蘭經濟學家賈林•庫普曼。庫普曼的學術貢獻就在于當其他經濟學家把注意力放在貨幣運行和市場問題的研究上的時候，他已經致力于研究如何使有限的資源得到合理的配置。他認為，每個地方的資源都是有限的，在給定的生產技術和消費者偏好下，必須尋求資源的最優配置，這是確保人類社會可持續發展的重要條件，而最優配置方案的選擇可以超越社會制度的限制。庫普曼的研究開辟了宏觀政策確定的新視角，告誡人們要從資源供給有限性角度思考問題，而不是把生產和消費決策放在資源供給充裕的假設條件下去確立。這可以說是西方國家建設節約型社會的理論基石。然而理論的應用或說被決策者所關注總是要以客觀情況的變化為催化劑。1975年之后，西方國家屢屢發生的能源危機、環境污染日漸加劇和資源儲量銳減迫使各國政府重新思考決策理論依據的選擇問題，從資源約束角度出發確立公共政策的思想觀念逐步樹立起來，與此同時，關于經濟增長和社會發展資源約束的研究越來越多，并備受世人矚目。這些研究成果反過來又推動了政府決策觀念的深度轉變，西方國家促進節約型社會建立的政策體系逐步形成，實現社會經濟可持續發展成為政府宏觀政策的基本立足點之一。

　　我國是一個處于轉型期的國家，發展被視為頭等要務。在政府運轉過程中，發展被具體化為追求高速經濟增長和公共產品供給最大化，在百姓生活中，發展則被具體化為消費的革新換代和最大化。長期以來，各級政府在尋求發展良策時，所關注的是什么道路可以加快發展、促進結構轉換、優化生產方式。20世紀90年代我國政府意識到了經濟增長方式需要轉變，但所提出的轉變的確切含義是如何通過生產技術的革新來提高勞動生產率，而不是怎樣從宏觀層面確立政策把握好發展與資源約束之間的關系。步入21世紀之后，前期發展積累的環境污染、高耗能、資源供需總量和結構矛盾、人口持續膨脹與資源存量間矛盾等問題已嚴重到迫使我們必須冷靜思考對策的程度。為此，黨的十六大明確提出今后要以科學發展觀來統領全局、妥善處理好人與自然之間的關系。毫無疑問，這是發展觀的根本性變化，極富科學意識和戰略意識。

　　然而，必須看到，很多地方政府在制定發展規劃、確立發展模式時并未真正認識到建設節約型社會的迫切性，依然把合理、節約利用資源放在第二位甚至第三位去考慮，具體到縣、鄉兩級政府，更是把不惜一切代價把經濟搞上去放在首位，這使得建設節約型社會基本上流于口號。究其原因，根本上是沒有樹立起政策確定必須從資源約束視角去思考問題的理念。很顯然，建設節約型社會應從政府開始，各級政府領導人必須從理論的高度認識到資源供給的有限性是決定發展狀況的根本因素，只有節約使用資源才有可能保持社會經濟的可持續發展，一切決策都要以資源的合理利用為基本出發點。要實現這種觀念的轉變，從中國現實來看，需要有三方面制度環境的完善：一是切實重新界定政府職能，應明確認定政府職能就是管理社會公共事務、實現全社會的可持續生存，經濟發展只是社會發展的手段，而不是根本目的；二是改進地方政府政績考核體系，把資源保護、資源節約利用、資源宏觀配置科學化列為考核體系的重點內容；三是建立政府利用資源的公共選擇機制。

　　采行客觀、合理的消費政策

　　采行何種消費政策對一個國家的經濟增長和社會發展具有重要的影響。二戰之后，西方國家普遍運用了凱恩斯主義，把刺激消費當作推動經濟增長的主要力量，減稅、擴張支出、鼓勵消費信貸等均為刺激消費的具體政策。轉軌時期，我國同樣把刺激消費當作推動經濟增長的重要手段，1998年之后的幾年，在內需不足理念的引領下，宏觀政策的刺激消費色彩更加濃重。

　　人類的消費活動本質上就是資源的消耗過程，同生產一樣，消費也有負外部性，會對環境產生破壞作用。因此，消費政策的確定必須充分考慮資源約束和資源破壞與資源供給之間的關系，要看到，技術革新引致的生產方式革新帶來的產品供給擴張與消費需求不斷增長的動態對應可能會引發資源供給的相對短缺。

　　由此出發，制定消費政策首先要分析資源總量、資源結構、資源分布等因素對消費擴張可能性邊界的約束，其后要分析消費擴張的客觀可能性和貨幣供給可能性。前者是指消費具有客觀性，所謂客觀性就是說人類生存所必需的基本消費，這種消費與人口總量有著正比例關系，后者實際上是指有貨幣支付能力的消費需求(有效需求)，這種消費與貨幣供給量、收入分配結構等有著內在聯系。很顯然，前者屬于基礎性因素，后者帶有較強彈性。概括起來，務實的消費政策應是能夠尋求資源供給與消費擴張長期動態均衡的消費政策。

　　據此，反思我國的消費政策應該說是有失偏頗的，其基本體現就是以消費不足判斷為依據制定消費政策，與客觀情況不相吻合，長此以往會引發消費過度型資源超前枯竭。發生在我國的能源短缺、土地短缺、教育短缺、公共產品供給不足等現象與13億人口的消費需求有著再明顯不過的因果聯系。改革開放從制度解放的角度極大地釋放了中國人民的消費熱情，居民可支配貨幣收入的年均兩位數增長為消費擴張創造了條件，中國成為了世界上最大的市場，汽車、通訊產品、旅游等消費的增長令全世界震驚。不容懷疑的事實是，中國城鎮4億人口的消費增長實際上就足以把經濟推入高速增長軌道。當人們還在呼吁刺激消費以維持高增長時恰恰沒有認真思考為什么高增長總是壓不下來這樣一個基本事實，也沒有仔細想一想為什么我國的固定資產投資總是壓不下來。沒有消費的自然膨脹會出現這種現象嗎？顯然，在這種背景下，如果還人為刺激消費進一步擴張，不可避免地會加劇供求失衡，促使供給系統掠奪性開發、利用資源進而取得短期效益的快速膨脹。事實上，中國目前面對的能源危機已經表明，粗放式的消費和擴張消費的政策與中國國情根本不相容。

　　因此，要建設節約型社會首先要確定客觀、合理的消費政策。這種消費政策應包含兩個意圖：一是引導消費者確定適度的消費預期；二是限制對不可再生資源的高標準消費。落實這種消費政策的根本目的就是要通過節約資源，使全社會大多數人的消費得到滿足，使全社會的后續消費具有資源保障。

　　充分運用財稅政策促進節約型社會的構建

　　財稅政策具有經濟調節和社會發展調節兩大功能。運用財政支出和稅收手段限制資源的不合理使用是西方發達國家普遍的做法。目前我國已經轉軌到市場經濟，直接的行政管制對社會生產和消費活動的約束力失去了制度基礎，發揮財稅政策的社會發展調節功能有了廣闊的空間。

　　從我國的社會經濟發展階段性特征來看，稅收政策在促進節約型社會構建方面可發揮三方面作用：

　　第一，調整環境保護稅費政策。伴隨著經濟發展帶來的環境破壞，我國早已開始關注環保稅費體系的建立，但時至今日尚未確立目標清晰、重點突出的環保稅費制度。借鑒國際經驗，我國應建立環保方面的專項稅費體系。這一體系的特征就是對污染課稅、收費，收入專門用于污染治理。環保稅費重在抑制污染、促進合理排污。從我國情況看，可將車輛購置稅改革為車輛排污稅，該稅可按排氣量大小分檔設計稅率；另一方面可考慮開征垃圾處理稅，按生產經營單位和家庭分別設計從量比例稅率。環保收費方面應進一步完善排污費的制度設計。

　　第二，調整資源稅稅制，把資源稅延伸到資源的使用環節。提高不可再生資源開發環節的稅率，同時清理資源開發環節的收費。在確定耗能標準的基礎上對生產活動中的超標準耗能課征資源稅。

　　第三，調整對消費活動的稅收制度。轉軌時期，我國的收入分配差距不斷拉大，高收入群體憑借資金優勢形成了過度消費格局。應當承認，這種消費對經濟增長有刺激作用，但也構成了對資源的不合理占有。消除這種消費不可能，但應適當提高稅負以補償社會。可以考慮對

　　在財政支出方面，促進節約型社會的建設可從如下兩方面切入：

　　第一，政府應轉變科技投入結構，應用研究的投入向節能技術和節能產品的研發傾斜，可與企業聯合投入，所形成的發明專利按股份共享收益，對一些關鍵技術和共性技術的研發，政府也可給予企業一定的補助。轉變科技投入結構應調動中央地方兩方面的積極性。

　　第二，利用政府采購手段鼓勵節能產業的發展，其中包括把節能產品納入政府采購目錄、定點采購節能產品等。

　　采用價格手段調節消費

　　建設節約型社會需要政府多管齊下配套推進規劃目標的實現。價格手段可以起到抑制浪費性消費的作用。

　　目前我國的城鎮化率正在不斷提高，城鎮化在很大程度上會提高消費率，特別是對各種不可再生性資源的消耗。為此，我國有必要適度提高城鎮能源的生活性消耗的價格，從而抑制浪費性消費，同時采取低價措施，鼓勵居民消費循環利用能源的產品。

　　對于低能耗消費品的消費，可采用限價措施保護消費，特別是關系到日常生活消費的低能耗產品，政府即便是付出補貼代價也應限價保護消費。

　　(責任編輯　趙雪芳)