事權上收財權下放 重慶鄉財縣管步入綜合改革區

　　見習記者 吳紅纓

　　重慶報道

　　今年下半年以來，重慶鄉鎮財政管理體制改革的腳步明顯加快。

　　從來7月市政府行文，到9月底，各地已向市財政遞交“家底”清單及改革方案。

　　這次改革可以簡單地概括為“鄉財縣管”， 其目的是對鄉鎮債務“止新消舊”。

　　重慶市財政局有關負責人對記者稱，“鄉財縣管”實質上是財政管理“方式”的改革，而深層次的“體制”的改革將在11月正式啟動，其涉及內容包括鄉鎮政府職能的界定，鄉村公共產品的提供等等。

　　舊債新賬壓迫下的改革

　　“鄉鎮財政管理體制改革是當下的重要工作。”10月19日，重慶市財政局有關負責人告訴記者。

　　下面上報的情況顯示，重慶鄉鎮財政“舊賬未還，又欠新賬”。

　　今年6月，該市“全市鄉鎮財政管理專題座談會”上，重慶市財政局局長馬千真介紹說，2004年，全市1126個鄉鎮，財政收入27億元左右，但是累計負債高達64.7億元�熎渲校�新增債務8.9億元�牐�有21個區縣�熥灾慰h、市�牭泥l鎮財政出現新增債務，新增債務6000萬元以上的3個，1億元以上的2個。

　　重慶市副市長黃奇帆指出，一般地方財政債務有一個警戒線，就是歷年財政欠賬不能超過年度財政收入的60%，而重慶鄉鎮的負債率高達200%以上。

　　負債使鄉鎮財政運轉舉步維艱，不少鄉鎮連正常的開支都難以保障。還會導致違規挪用資金、亂收費等現象發生，催化新債務的發生。

　　重慶社會科學院財政金融研究所所長何清認為，“如果不能保障農村基層政府的健康運作，鄉村的發展，鄉村公共產品的供給就難以保障，也會影響到重慶‘大城市帶大農村’的戰略。”

　　為消解鄉鎮債務，重慶已努力多年，舊債新賬的壓力使得努力轉向了綜合性的改革。

　　6月專題會后，7月11日，市財政局就出臺了《關于推進鄉鎮財政管理方式改革的意見》(以下稱“意見”)，要求各區縣結合本地具體情況，推行“鄉財鄉用縣管”試點。

　　試點沒有實行“一刀切”，而是“分類指導”。重慶市財政局上述負責人解釋說：“主要考慮是重慶各地區差別較大，主城區的鄉鎮與邊遠地區的鄉鎮經濟相差懸殊，對于有經濟實力的鄉鎮，允許在‘鄉財縣管’原則的基礎上進行探索和創新。”

　　而“經濟欠發達，財政收入規劃小型(一般預算收入占一般財力的比重低于25%、政府性債務超過合理規模、鄉鎮債務余額大于當年一般預算財力60%)、自身財力無法滿足基本支出需求的鄉鎮”，《意見》規定，都應實行“鄉財縣管”試點。

　　改革內容為，在堅持鄉鎮的預算管理權不變、資金所有權和使用權不變、財務審批權不變的基礎上，預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管。

　　具體而言，預算共編，就是由鄉鎮政府根據區縣財政部門的具體指導意見和要求，編制本級綜合財政預算草案，報同級人大批準后執行。

　　賬戶統設，由區縣財政代理鄉鎮財政總會計賬務，核算鄉鎮各項會計業務，相應取消鄉鎮財政在金融機構的所有賬戶。

　　集中收付，鄉鎮財政預算內外資金分別繳入區縣國庫和預算外資金財政專戶；支出撥付以鄉鎮年度預算為依據，將資金直接撥付到用款單位和收款人。

　　采購統辦，鄉鎮預算內的各項采購支出，由區縣政府采購部門按照政府采購管理程序集中統一辦理。采購資金由區縣財政部門直接撥付供應商。

　　票據統管。鄉鎮使用的行政事業性收費等票據，其管理權全部上收到區縣財政部門，實行票款同行、以票管收。

　　據重慶市財政局透露，9月底前，已有10多個區縣(下轄300多個鄉鎮)向市財政遞交了操作方案。

　　此前曾有區縣提出到外省、市取經。“考慮到節省費用”，市財政局于8月組織擬試點的縣、鄉鎮財務人員到重慶大足縣“以觀代訓”。

　　重慶的大足縣與銅梁縣都是實行“鄉財縣管”較早且卓有成效的區縣。其中銅梁縣實行“鄉財縣管”以來，3年時間償還歷史債務達4.9億元。

　　但市財政局認為銅梁的做法更類似于“集中核算”，還不算真正意義上的“鄉財縣管”。大足縣值得學習的地方在于，實行機構統管，街、鎮、鄉財政所的人、財、物上劃縣財政局，同時，運用微機聯網，并在鄉鎮所在地的金融機構開有專門賬戶，使原始憑證的審核、預算報表的編制、資金的劃撥等更為便利。

　　這樣就不會出現，“鄉鎮財物人員拎著一大摞發票到縣里報賬，再抱著幾萬現金回去的‘不安全’情景。”

　　當然，改革會對一些人的利益有所觸動。大足縣稱他們推行中就承受了很大的壓力。他們總結的經驗是，“要推行順利，縣領導班子一定要思想高度一致，同時通過宣傳，使人們認識到，鄉財縣管是大勢所趨。”

　　事權上收 財權下放

　　“鄉財縣管”實質是財政管理“方式”的改革。它的優點如重慶社科院財政金融所所長何清所言，“有助于強化縣鄉兩級財政的預算約束力，規范和監管財政收支行為，緩解鄉級財政困難，杜絕新債務、防范和化解債務風險，維護政權和社會穩定。”

　　而重慶工商大學財政金融學院副院長邱向寧擔心的是，“鄉財縣管”在理論上是可行的，但是由于推行不久，還沒有經歷實踐的檢驗，比如財權全部上收后，鄉鎮的收支缺口有縣里“兜底”，會不會影響鄉鎮干部的積極性，會不會使鄉鎮回到計劃經濟時代，而出現計劃經濟的一些弊病？

　　邱向寧認為，從公共財政的角度看，事權與財權應該統一，現在既然財權有了變化，鄉鎮一級政府職能應重新定位，才能鞏固這個管理方式改革的成果。

　　重慶市政府正在思考整個“體制”的改革。“它是一項綜合性的體制改革。”財政局的人士說。

　　實際上，重慶有些縣的改革已涉及一些更深層次體制性的問題了。例如，銅梁縣在上收事權方面，由縣財政統發鄉鎮干部、教師工資和村干部的誤工補助，之后，又將全縣鄉鎮中學和鄉鎮衛生院上劃給縣級管理。

　　為增加鄉鎮財源，該縣又下放了財權：縣里除保留幾個重點行業如金融、郵電外，其余企業按屬地縣、鄉稅收分成；除城市維護建設稅、城鎮土地使用稅等縣級固定收入外，將

　　重慶市財政局稱，有關部門已派員赴各地調研，在11月的專題會議里，他們將出臺“鄉財縣管”的配套方案，形成一系列文件，其內容將會涉及鄉鎮的機構設置、人員編制、干部考核，鄉鎮政府職能定位，與縣級財政財權劃分比例等等內容。

　　“其中教育、衛生，估計將上收到縣統一管理，鄉鎮的基本公共開支，是一定要保的。”該市財政局一位官員透露。

　　而邱向寧則提醒，關健還是要發展經濟，“經濟發達了，才能從根本上解決問題”。