論新形勢下國有資產的監管

　　明確國有資產監管主體

　　首先，總結改革的實踐經驗，應明確提出：構建“國家統一所有，分別行使產權，專門機構監管，授權委托營運”的國有資產監管和營運體制。

　　國家統一所有。根據國家法律和現行體制，國有資產歸國家統一所有，由國家統一制

定法律法規，國務院代表國家統一行使國有資產所有權，必要時有權統一配置資源。

　　分別行使產權（分級履行出資人職責）。通過逐級授權，明確監管國有資產的范圍，各級政府分級履行出資人職責，對所轄國有資產分別負有收益、處置和考核等管理職權。

　　專門機構監管。中央和省、地（市）政府行政管理部門與履行出資人職責的機構分設，組建專司國有資產監管的職能機構，代表政府統一監管國有資產。

　　授權委托營運。政府授權國資委監管和營運國有資產，進行產權管理。國資委委托國有資產營運主體，以資本為紐帶，理順出資關系，具體行使所投資企業的出資人職責。

　　其次，總體框架應由三個層次組成：第一層次是由中央和地方政府分別授權的國資委作為特設機構，代表政府專門履行國有資產出資人職責，負責國有經濟的戰略調整，指導國有企業改革和發展。第二層次是在國資委授權委托下，具體行使所投資企業國有資產出資人職責的營運主體（大型企業集團公司、資產經營公司、控股公司、投資公司、托管公司等），承擔國有資產保值增值的責任，細化出資人與所出資企業的產權關系。第三層次是國家投資企業，主要是國有獨資、控股和參股的企業，以及以承包、租賃、托管、聯營等方式經營國有資本的各類企業，依法享有企業法人財產所有權，自主經營、自負盈虧。按照產權經濟的原理，分層控制的實質是明確劃分責任和權利。

　　第三，探索建立統一的國有資產監管和營運體制。國有資產監管與營運體制是一個有機的整體。營運是監管的基礎。十六大號召“繼續探索有效的國有資產經營體制和方式。”十六屆三中全會進一步要求“積極探索國有資產監管和經營的有效形式，完善授權經營制度。”在探索實踐中，遇到的突出問題是國資監管與營運沒有有機結合，具體表現為監管體系不完整和資本營運主體不到位。監管體系不完整主要體現在三個方面：一是國有資產的三級監管體系（中央、省和地市）還沒有建立起來，多數地市還沒有組建國資委，有些地市國有企業已經寥寥無幾，組建國資委無從運作；而有些縣區國有資產龐大卻無權組建國資委，形成監管的“真空”，導致拉大了監管的距離。二是因地制宜設置機構。具體問題是，地方政府設立省和地市兩級國資委，縣級政府不設立國資委。這在實踐中突出表現為兩個方面：一方面是地市級政府，因國有資產較少不宜設立國有資產監管機構，其國有資產如何管理問題；另一方面是縣級政府因有較多國有資產需要設立國有資產監管機構，應怎樣管理的問題。借鑒國內外的探索實踐，解決的辦法大體有以下幾種：由上級（省、地市）政府國有資產監管機構的派出機構分別管理所屬下級（地市、縣）政府數量較少的國有資產；由下級（地市、縣）政府委托上級（省、地市）或平級（僅限地市）政府的國有資產監管機構代管其國有資產；由地市或縣級政府委托有資質的信托機構代管其國有資產；由地方政府直接授權其出資的投資公司或企業集團公司經營國有資產；在財政或經委等部門設置專門機構。二是國有資產監管的“三層架構”或“二層架構”，都沒有真正建立起來，尤其是中間層資本營運主體“缺位”比較突出。三是國有資產的橫向監管體系沒有理順。國有資產在法律監管范圍有財政、稅收、工商、國土資源等部門，但由于國有資產（尤其是中央企業）的各項權利系統集中在上面，導致的必然結果是監管真空。

　　為了解決國有資產監管與營運有機結合及改制成本問題，可以考慮先在國有企業中選擇改組，引導整合或設立專門的托管公司，主要從事

　　落實國有資產監管職責

　　可以說，國資委目前還不是一個完整意義上的國有資產出資人，具體表現在資產收益、重大決策和選擇管理者等職責不統一、不到位上。

　　一是按國資委的“三定方案”和《企業國有資產監督管理暫行條例》的規定，細化成18的具體工作。作為管資產和管人、管事相結合的政府直屬特設機構，國資委根據政府授權依法履行國有資產出資人的職責，負責監管企業中國有資產，不行使政府的公共管理職能；政府其他部門、機構不履行企業國有資產出資人職責。

　　二是調整國資委的內設機構和運行機制。國資委作為政府直屬特設機構，不等同于一般的行政部門、事業單位和經營企業，應創建其特殊的機制。根據政府授權履行出資人職責，說到底就是以國資委的地位、信譽和無形資產承擔責任。這樣就要求國資委的內設機構、運行規則和用人機制等都要符合自身的職責。

　　確定國有資產的監管對象

　　目前要強調國資委監管主要是非金融類國有經營性資產。國有資產是屬于國家所有的一切財產和財產權利的總和,有廣義和狹義之分。廣義的國有資產主要包括三個部分：一是國家依法擁有的土地、森林、礦藏、河流、海洋等自然資源性資產；二是國家向行政事業單位撥款形成的非經營性資產；三是國家以各種形式對企業投資及收益等形成的經營性資產。狹義的國有資產就是指國有經營性資產。

　　國有經營性資產包括：企業中的國有資本，為獲取利潤而轉作經營用途的行政事業單位所占有、使用的資產，以及投入生產經營過程的國有資源性資產。綜合政府“三定方案”和《企業國有資產監督管理暫行條例》的規定，國資委依法履行出資人職責的國有資本不包括金融機構中的國有資產（國有金融資產）。另外，在國資委的初創和起步階段，非金融類國有經營性資產中公益性較強、企業需要財政長期補貼的部分（如文化、鐵路等），由政府作為出資人，授權經濟綜合部門進行監管，由行業主管部門實施行業管理。總之，少而精是現階段的監管準則。

　　完善國有資產監管的機制

　　第一，建立健全法人治理結構。國資委今年的一項重要工作是按照《公司法》建立規范的公司法人治理結構。公司法人治理結構是公司制的核心，對國資委來說，完善公司法人治理結構一個重要的工作就是科學地選聘代表國有股權的董事會成員，依法參與公司的重大決策。除了企業內部董事以外，獨立公正的外部董事的來源顯然是國資委應考慮的一個重要問題。雖然我國目前還不具備競爭性的職業經理人市場，也沒有比較充分的獨立董事候選階層，但可以根據實際情況考慮以下四個方面的人員：一是國內外專家（包括

　　第二、發展和完善產權交易市場。“陽光交易”是最好的監督。

　　第三、主動接受社會各界對國資委的監管。國資委作為國有資產監管者也存在一個被監管的問題。社會各界尤其中央企業當前最擔心的問題之一是，國資委管資產與管人、管事相結合，“權力”很大，監管者本身沒人監管，也無法監管。（作者：李保民，摘自:人民論壇）

　　本文章僅代表作者個人觀點。