制約我國效益審計發展的瓶頸問題探討

　　來源： 審計署蘭州辦

　　[摘要]：

　　效益審計在審計署五年規劃中已被確定為審計工作主要方向和目標，然而如何創立和發展我國效益審計的模式和方法、準則等理論框架，截至目前，我國審計界沒有明確的或權

威的定義，廣大審計工作者的審計實踐因此受到影響。本文根據筆者自己的認識和學習體會，提出解決這一問題的幾點設想。

　　2003年審計署制定頒發的《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》，適時提出了要在國家審計中積極開展效益審計，實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。同時指出，效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失為重點，促進提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產安全。然而時至今日，五年規劃時間即將過半，但效益審計在我國審計機關的發展水平各異，大多數審計機關的審計工作與五年規劃中有關效益審計要求相去甚遠，甚至出現了許多認識和操作上的混亂。造成這種現象的原因筆者認為主要由以下主要瓶頸問題沒有很好地解決，滯后于審計實踐的需要，因而影響了效益審計的健康發展。

　　一、效益審計的概念和定位等理論問題亟待澄清

　　談到效益審計，人們自然而然和國外的績效審計聯系起來，甚至有人簡單地認為兩者就是一回事。《最高審計機關國際組織審計準則》把國家審計的項目類型分為兩類，一類是合規性審計，一類是績效審計。合規性審計基本與我國開展的財政財務收支審計相當，績效審計則指審計機關對被審計單位管理和使用公共資源的經濟性、效率性和效果性所進行的檢查和評價。具體地在最高審計機關國際和亞洲組織的績效審計準則等文件中都有明確規定和定義。但僅僅停留在這些機構的定義上遠不能解決各國審計實踐的需要，因此各國最高審計機關在開展自己國家的政府績效審計時，結合各自的審計法律地位、國情和審計工作現狀都不同程度的出臺了自己的績效審計或綜合審計、價值為本審計等準則、規范和指導性的意見等，對于發展和提高各自的審計工作和監督能力起到了很好的作用，也極大地豐富了現代審計的內涵。

　　我國的效益審計從審計署成立之初就開始探索和實踐，曾經嘗試過把財務收支審計向效益和管理審計延伸，或者把財務收支審計和效益審計結合起來等，而且各級審計機關在實踐中取得了很多很好的審計案例。2003年審計署頒布實施五年規劃時李審計長曾經講過：“效益審計，這是大家非常熟悉的一個名詞，也是同志們長期以來一直在思考的問題。很多同志在若干年前就提出，要搞效益審計，搞績效審計。當時我說，在現有條件下，我不贊成去搞國外的那種正規的績效審計。……為什么現在要提這個問題？主要有三個原因：一是客觀形勢發展的要求。二是客觀條件基本具備。三是中國審計正在逐步與先進的世界審計潮流相適應。我們所強調的效益審計，是區別于財務收支審計的另一種不同類型的審計，但并不是否定在財務收支審計時結合進行效益審計，只是不能替代，這是不同類型的兩種審計。但它們是相互聯系的，不要把兩種審計類型割裂開，對立起來。效益審計也必須從財務收支入手，但目標要明確，主要是揭示和解決效益上存在的問題”。應該說審計長的此番論述已經基本勾勒出一個適合中國國情的效益審計的基本框架。但是，截至目前，我們由于還沒有一部正式的國家審計機關對開展我國效益審計的理論、方法指南或指導。使得我國基層廣大審計工作者對效益審計的認識和理解也僅限于此，甚至還未真正認識到這一步。

　　筆者根據對相關國際審計準則、國外績效審計實踐和理論的研究及認識、我國國家審計的職能、法律地位和現階段的國家財政經濟政策狀況和宏觀管理模式的實際，效益審計的概念和定位等理論問題提出以下幾項認識。

　　（一）我國國家審計機關除履行傳統的合規性基礎上的財務收支審計之外的基于公共財政資金使用效果和相關配套政策執行狀況基礎之上的專項審計、審計調查及經濟責任審計等形式，都應視為具有中國特色的政府效益審計

　　首先我國審計機關目前大量開展的對公共財政資金使用效果和相關配套政策執行狀況的專項審計行為主要是對資金使用的合法、合規性和是否貫徹節約、合理有效原則方面的審計。合法、合規性的檢查依然是傳統的財務收支審計方式和手段，而是否貫徹節約、合理有效原則方面的審計明顯已經具有了現代政府績效審計的理念和雛形。實際上我認為我國審計機關的這種審計形式已經是具有我國特色的政府績效審計，因為它的主要審計目的中已經貫穿了審計查處資金的使用上是否貫徹了經濟性、效果性和效率性的效益審計原則，雖然將合法合規性依然放在首位，恰恰體現了我國審計緊扣時代脈搏，服務國家財政經濟政策的需要和監督各級政府職能部門貫徹執行財經紀律的現狀的務實原則，也同時符合效益審計不脫離財務收支審計和依賴于財務收支審計的原則，順應了世界各國審計機關的基本慣例和做法。在這一領域，審計署及其派出機構在過去多年的審計中已有很多案例可以印證，如對投資審計中的國債專項資金審計；財政審計中中央補助地方資金專項審計；農業和社保審計中的養老保險和失業保險審計等等。雖然我們沒有直接提出效益審計，但是對資金使用的浪費損失、決策失誤、管理不嚴和效益不高等方面問題的審計監督力度逐年加大，越來越具有效益審計的特征。

　　其次，我國各級審計機關近年來開展的領導干部任期經濟責任審計也是一項我國政府審計的大膽嘗試和履行職責的重要手段。從其審計的目標、意義和范圍、方法等方面來看，無處不滲透著績效審計的影子。如《關于黨政領導干部任期經濟責任審計若干問題的指導意見》中規定的任期經濟責任審計的重點內容主要包括被審計的領導干部任職期間所在單位（所在地區）的財政財務收支是否真實，有無作假賬；貫徹執行國家重要經濟政策情況；有無個人違反決策程序或決策造成重大損失情況；個人遵守有關廉政規定情況等。上述審計的特征雖然和西方績效審計沒有必然聯系，但殊途同歸。在

　　（二）建立中國特色應該是合理地借鑒西方績效審計理論，不能照搬照抄

　　近年來，不乏各種有關效益審計的理論和成果，但大部分停留在對西方國家績效審計的賞析和研究上，而忽視了上述的我國審計機關近二十年來，特別是近十年以來的審計理論、實踐創新和對世界審計發展的貢獻。歸納起來，美英等國的績效審計或綜合審計理論主要在以下方面和我國的政府效益審計不相適應：一是績效審計是建立在比較真實、合規的基礎上，而我們是在真實性、合規性問題都還比較多的情況下做這項工作。二是國外績效審計在健全的法律的框架下規劃、實施和發展，普遍采用國際公認的審計標準，在我國尚不具備這樣的條件。經濟政策和公共財政資金運行準則與國際上的標準差距甚大。三是國外績效審計的周期普遍較長，適應于成熟的市場經濟國家的政府業績、效能評價，但對于我國這樣處于市場經濟雛形的急速發展變化的經濟政策環境顯然不相適應。四是審計從業人員的素質普遍較高。績效審計不同于傳統的財務審計，它需要聘用許多專業的優秀人才，諸如經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的人才。績效審計還要求審計人員非常深刻地了解政府工作，并在評議政府業績時具有很深刻的判斷。所以績效審計人員需要比一般

　　因此，開展我國政府效益審計不能脫離我們的國家政治、經濟體制的實際，只有深深植根于我國經濟發展現狀和管理實際這塊土壤，才能有旺盛的生命力，必須緊緊把握當前經濟發展的脈搏，服務大局，摸著石頭過河才能趟出一條適合自己的效益審計模式和理論體系。

　　（三）政府效益審計應當是有所為、有所不為

　　一方面參考世界上通行的慣例，績效審計的主體是政府審計機關，而績效審計的客體主要是公營部門、公共工程項目、公共事業等。基于此，筆者認為，我國政府效益審計就是由政府審計機關開展的對政府各部門、各單位和享受公共財政資源的公益部門的履行法定職責和資金使用效益等方面的審計監督，而應逐步減少和取消對國有企業和國有控股企業實施政府效益審計行為。另一方面，開展效益審計也不能一蹴而就，應循序漸進，從現在開展的專項審計、經濟責任審計和審計調查做起，由點到面，由局部到全局。在集中查處效益低下和管理混亂等綜合性問題時，應當限定一定的審計范圍、期限，否則審計質量會應范圍的擴大、審計期間的拉長等因素而降低，失去效益審計的權威。

　　二、我國效益審計的指導方法和準則體系亟待建立

　　效益審計質量的好壞，對社會影響的大小，受被審計單位及相關單位的重視程度等無不取決于審計的方法、評價指標或衡量標準是否得到社會的公認。在西方績效審計中有一個通行的原則就是績效審計應當克服和消除由于不同的審計人員而得出不同的審計結論的問題，達到這一效果的唯一途徑就是每一項效益審計都應首先確立一套科學合理的審計方法，其次確立得到包括被審單位在內的社會公認和普遍尊重的指標和標準體系。問題在于效益審計由于審計對象不同，審計機關和人員不能為效益審計提供統一的方法和技術。

　　筆者認為，我們可以在審計實踐中不斷地積累、完善和補充一些指導性的方法和準則、標準體系。這也是當前澳大利亞等績效審計比較發達的國家通行的做法。

　　一是審計機關的各行業審計管理部門應在目前普遍開展的專項審計、經濟責任審計和審計調查的基礎之上著手建立和積累行業性和專項性的審計方法，將重大審計項目的方案、計劃和審計案例予以歸類和建檔，逐漸將一些常規審計項目的方法和標準予以基本規范，形成較為成熟的審計方法庫、標準庫。定期以行業審計方法指南的形式發布，供廣大審計人員借鑒和采用。

　　二是國家審計機關應立即著手編輯我國審計機關開展效益審計的方法指導書等，將各種類型的審計方法、可利用的相關審計準則和標準推薦給審計人員使用，不但吸收政府審計中的和方法經驗和標準等，更重要的是利用我國審計機關管理協調各級內審組織的特點，將重要行業內審機構的主要方法和指標評價標準等予以整理發布，促進效益審計的協調發展。

　　三是積極學習國外審計組織的先進方法、經驗和標準體系，充分加以消化吸收，為我所用。我國審計機關已經和很多國外審計組織之間搭建了友好交流的平臺，只要積極溝通和協商，并及時總結學習交流的體會，就不難掌握他們的先進經驗。

　　三、開展效益必須大力推進審計公告制度

　　關于審計公告制度，近兩年已經在審計界和社會上引起了強烈反響，可以說它在我國的出現，具有革命性的意義，具體這里不再贅述。應當講，效益審計和審計公告制度是不可分離的兩種審計現象，效益審計結果若不能以適當方式向社會和媒體公開，其審計影響力將大大減低，甚至得不到被審單位和相關部門的尊重。因為效益審計的主要成分是揭露損失浪費、效率低下、管理混亂的問題，從我國現行審計的法律地位和審計處置手段來說，審計機關若沿用以前只將效益審計結果上報上級主管部門的處理方式，勢必因部門利益驅動使審計發現的問題被淡化、被擱置、甚至被否定。而審計公告形式實際上是審計部門把效益審計結果和審計處理的權立交給了社會，交給了人民群眾。使被審計部門和相關部門自動接受公眾和輿論的監督，真正發揮了效益審計的威力，使效益審計結果利用最大化。這樣做也符合國際慣例，使國家審計向社會公開、公平和透明，同樣也使審計機關和審計人員在行使審計這個公權力的時候有所壓力，并使壓力變動力，不斷改進工作方法，提高審計質量，服務經濟發展和公共管理。

　　當前我國正處于一個關鍵的發展時期，社會主義市場經濟需要規范的資金運行體制，而資金的運行應當科學、有序、規范，應當發揮最大的效益。因此我們審計機關不但能夠引發“審計風暴”，而更應該積極引發“政府效益風暴”或引導建立高效、廉潔的政府“長效機制”。李金華審計長曾經非常感慨地說：我不希望老刮審計風暴，我希望它形成一種自然性的制度，大家慢慢地去習慣，習以為常，風調雨順，不一定要刮審計風暴。而實現這種遠景的出路就是效益審計，我們當代審計人應該肩負起這一歷史使命，大膽探索，力求革新，努力實踐，在出一條具有中國特色的效益審計之路。（作者：審計署蘭州特派辦張培林）