揭秘土地市場：地方打著國有旗號掠奪農(nóng)民土地

　　本報記者 楊曉平

　　地方政府打著國有旗號掠奪農(nóng)民集體土地

    人們論及宏觀調(diào)控必提兩個“根”，一是銀根，一是土地根。而土地又包裹纏繞著銀根。至關(guān)重要的地根到底是怎么回事？

　　中國改革論壇23日在北京舉行，中國體改研究會課題組提出了《推進(jìn)要素市場化》的研究報告。對于如何打破地方政府壟斷與會專家仁者見仁，智者見智。極端的主張是再把土地所有權(quán)重新分給農(nóng)民。

　　法規(guī)留下政府“掠奪”漏洞

　　政府壟斷一級土地市場的權(quán)力是法律所賦予的。政府要啟動一級土地市場，就必須憑借行政權(quán)力獲取到可供出讓的新增土地資源，即收回城鎮(zhèn)中已被原土地使用者占用著的土地，或征用農(nóng)民集體所有的土地。在現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定下，收回城鎮(zhèn)已被占用的土地要比征用農(nóng)民集體所有的土地的成本大得多。因此，大量征用農(nóng)民集體所有的土地，就成為地方政府解決一級土地市場供給來源的主要方式。與土地征用制度相關(guān)的是征地補(bǔ)償制度，法律規(guī)定：征用農(nóng)民集體所有的土地，要“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”。這意味著，地方政府在征用農(nóng)民土地時，僅按照土地生產(chǎn)農(nóng)作物的損失進(jìn)行補(bǔ)償，即可以將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為城市國有建設(shè)用地。這種法律規(guī)定為地方政府特別是城市政府憑借行政權(quán)力公開地“掠奪”農(nóng)民集體所有的土地，以極低的成本積累城市建設(shè)資金提供了正式的制度渠道。

　　在城市政府出讓土地方面，盡管2004年8月31日起“招拍掛”制度的實行是土地出讓制度的一個進(jìn)步，但并沒有從根本上解決土地資源配置的市場化問題。由于土地市場的源頭是政府獨家壟斷的，既不能有效地遏制城市政府尋求利益最大化的擴(kuò)張沖動，也不能徹底鏟除政府官員腐敗的制度根源。因為只要存在管制、存在行政審批和許可，被賦予權(quán)力的官員就有通過權(quán)力進(jìn)行尋租的客觀基礎(chǔ)。

　　土地使用權(quán)交易成本過多

　　在政府尤其是城市政府壟斷一級土地市場的前提下，我國的二級土地市場———土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場發(fā)育非常緩慢。其中，最主要的障礙是，進(jìn)入二級土地市場的成本過高。

　　首先是獲取存量土地交易資格的成本過高。城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或房

　　地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓純收入的20％－40％要交給國家。此外，還要繳納

　　第二是獲取增量土地的出讓價格過高。為了積累城市建設(shè)資金，地方政府在出讓經(jīng)營性用地上漫天要價，將大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施投資攤?cè)氲貎r。往往從農(nóng)民那里幾萬塊錢征來的地，稍微做個“幾通一平”，出手就是幾十萬。城市政府憑借行政權(quán)力開出的壟斷價格，致使大量的購買者望而卻步。

　　第三是交易主體身份的法律限制。根據(jù)現(xiàn)行法律，國家為了公共利益的需要，可以對農(nóng)民集體所有的土地實行征用；農(nóng)用地轉(zhuǎn)成非農(nóng)建設(shè)用地，必須先變成國有土地；農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得直接出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)建設(shè)用地。這種法律規(guī)定武斷地將農(nóng)民集體排斥在土地市場之外，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實上衍化為土地使用權(quán)。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，從而使農(nóng)村集體土地所有權(quán)高度弱化。從市場的深層構(gòu)造來看，兩個不同的所有權(quán)主體是進(jìn)行交易的基本前提，法律的公正性恰恰應(yīng)該是保障權(quán)力的有效行使，而不是剝奪人們已經(jīng)擁有的權(quán)力。因此，對于現(xiàn)行的法律規(guī)定只能有一種解釋，剝奪農(nóng)民集體所有權(quán)直接進(jìn)入二級土地市場，仍然是計劃經(jīng)濟(jì)下國有制優(yōu)越于集體所有制的傳統(tǒng)意識形態(tài)在作祟。

　　從整體上來把握，政府仍然在運(yùn)用行政權(quán)力決定土地資源的配置，市場交易價格被各種行政特權(quán)制定的壟斷價格所替代。

　　民間土地市場于法無據(jù)

　　在市場化改革的大背景下，如果政府配置資源的效率極為低下，人們會自動地突破體制的束縛而選擇市場配置資源的方式。

　　在上世紀(jì)80年代，民間土地市場為民營經(jīng)濟(jì)的崛起創(chuàng)建了重要基礎(chǔ)。在國家政策松動之前，以土地作價聯(lián)營，以私房出租、轉(zhuǎn)讓的民間土地市場開始活躍起來。然而，在1988年以前，無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，集體或國有的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓都是非法的。1988年以后，政府啟動了土地市場，允許土地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓；1990年頒布的《土地管理法》也對農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用集體土地開放了禁令。但由于政府構(gòu)造的土地市場本身存在的諸多弊端，自發(fā)的民間土地市場仍然十分活躍。

　　在上世紀(jì)90年代，民間土地市場為國有經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)退出提供了最后的支持。在巨額不良債務(wù)、大量冗員和企業(yè)“辦社會”的沉重壓力下，國有企業(yè)要尋找退路，尚可利用的資源只剩下企業(yè)本身所占用的土地了，且這些土地大都是處于城市的黃金地帶。然而，根據(jù)法律規(guī)定，通過行政劃撥方式獲得的土地使用權(quán)，必須補(bǔ)辦國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并補(bǔ)交土地出讓金以后方可轉(zhuǎn)讓，否則仍是違法。而在現(xiàn)實中，大量的國有企業(yè)已到了資不抵債、瀕臨破產(chǎn)的境地，根本沒有能力支付巨額的土地出讓金。為此，一些地方政府創(chuàng)造了許多變通做法。應(yīng)該說，這在當(dāng)時也是非法的，但考慮到國有企業(yè)改制的現(xiàn)實困難，國家于1998年發(fā)布了《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（即國家土地管理局8號令），針對國企改制和破產(chǎn)過程中存在的問題，調(diào)整了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)法律規(guī)定：“對國有企業(yè)改革中涉及的劃撥土地使用權(quán)，根據(jù)企業(yè)改革的不同形式和具體情況，可分別以國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國家以土地使用權(quán)作價出資（入股）和保留劃撥用地方式予以處置。”對屬于“國務(wù)院確定的企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點城市范圍內(nèi)”的工業(yè)破產(chǎn)企業(yè)，“土地使用權(quán)出讓金應(yīng)首先安置破產(chǎn)企業(yè)職工，破產(chǎn)企業(yè)將土地使用權(quán)進(jìn)行抵押的，抵押權(quán)實現(xiàn)時土地使用權(quán)折價或者拍賣、變賣后所得也首先用于安置破產(chǎn)企業(yè)職工”。

　　進(jìn)入到2000年以來，鑒于政府操控的二級土地市場標(biāo)的較高、手續(xù)繁雜、重復(fù)征稅等弊端，越來越多的開發(fā)商開始轉(zhuǎn)向民間土地市場，采取各種變通辦法，盤活手中閑置的土地資源。通常的做法是，收購房地產(chǎn)項目公司的股權(quán)，雙方簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，并按規(guī)定辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓的變更登記手續(xù)，收購方就能夠?qū)崿F(xiàn)對整個土地開發(fā)項目的控制。與土地使用權(quán)、房地產(chǎn)項目或者在建工程轉(zhuǎn)讓等方式相比，房地產(chǎn)項目公司收購不需要繳納成交金額3％的

　　顯然，民間土地市場存在著種種不合理的現(xiàn)象。諸如，對法律尊嚴(yán)的藐視、交易行為的扭曲，以及逃避稅收和公共管理制約等問題。民間土地市場以“非法交易”的方式，反映了市場供求的真實變化，在無形中將市場機(jī)制引入到土地資源配置的調(diào)整過程中。更重要的是，民間土地市場以其特有的博弈方式，對現(xiàn)有的體制和法律框架提出了挑戰(zhàn)，迫使國家不斷地向著市場配置資源的方向進(jìn)行調(diào)整，由此引導(dǎo)著土地要素市場化的實際進(jìn)程。