改革財政體制 越過增長刃鋒

    作者：傅勇 來源：中國經(jīng)營報

　　“哲人說，救世之路狹小難行，猶如行走于刃鋒之上。”這句印度名言被東亞經(jīng)濟(jì)的權(quán)威專家艾倫·楊格借用在一篇專門研究中國的文章開頭。楊格想要表達(dá)的意思是：對于中國這個漸進(jìn)式改革的國家，實現(xiàn)持久的高效增長是十分困難的。

　　在中國改革策略引導(dǎo)中國經(jīng)歷相當(dāng)長一段時期的繁榮之后，一個可持續(xù)性的發(fā)展機(jī)制遠(yuǎn)未建立起來。中國所面臨的這樣一種風(fēng)險：存量中的計劃體制似乎正在嵌入市場化改革路徑之中。如果這個過程持續(xù)下去，我們最終得到的將是一個“壞”的市場經(jīng)濟(jì)，而不是一個“好”的市場經(jīng)濟(jì)。

　　十六屆五中全會發(fā)出的強(qiáng)烈信號表明：中國政府已經(jīng)做好準(zhǔn)備力圖在高速經(jīng)濟(jì)增長和社會公平之間尋找一個最佳的平衡點，而讓更多的窮人分享經(jīng)濟(jì)增長的豐碩果實的目標(biāo)要求重新分配政府的資源，對于落后地區(qū)和弱勢群體有更多的轉(zhuǎn)移支付。財政政策則成為政府實現(xiàn)其目標(biāo)的主要工具。由于政府間的財政體系在影響收入分配方面扮演著核心角色，因而，改革財政體制成為必由之路。

　　越落后越攫取

　　眾所周知，

　　應(yīng)該注意到，地區(qū)差距有其深刻的財政體制背景。中國在改革以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在一個財政分權(quán)的體制下發(fā)生的。20多年來，政府間的財政關(guān)系經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代的收入分成、放權(quán)和1994年重新提高中央財政比重的“分稅制”改革兩大階段。80年代的財政分權(quán)體制給予了地方政府更多的收入比重，但卻犧牲了中央財政的重要性。到1993年，中央政府在全部稅收中所占的比重從80年代中期的40%下降到了20%。提高中央政府財政比重因此就成了1994年“分稅制”改革的重要初衷，而改革的另一個目標(biāo)是希望建立一個有助于縮小地區(qū)不平衡的財政體制。

　　通過改革，中央政府在全部稅收收入中所占的比重迅速上升并維持在50%強(qiáng)，然而，改革的第二個目標(biāo)卻并未實現(xiàn)。為了爭取地方對分稅制改革的支持，中央政府同意將稅收返還和固定補貼作為轉(zhuǎn)移支付的主要形式，而中央平衡性的轉(zhuǎn)移支付所占的比重則微不足道，由于

　　另一方面，財政安排使得落后地區(qū)承擔(dān)了更重的負(fù)擔(dān)。其中最顯著的是市縣兩級政府承擔(dān)了全部養(yǎng)老金籌集、失業(yè)保險和社會福利項目的責(zé)任，包括最低生活補貼等。由于公共需求的增長，地方政府必須用不到50%的稅收對付占到全國政府預(yù)算的70%之上的開支。結(jié)果造成了某些地方政府的不擇手段，比如，亂收費、干預(yù)銀行信貸甚至向私人貸款就成了融資的主要途徑，而這些手段顯然會影響到地方經(jīng)濟(jì)的效率。這使得在落后地區(qū)，地方政府有更大的壓力攫取當(dāng)?shù)刭Y源，誘發(fā)“越落后，越攫取”的惡性循環(huán)。

　　財政體系需要手術(shù)

　　中國以分權(quán)為特征的財政體制顯然影響著地方政府的行為和經(jīng)濟(jì)增長的模式。斯坦福大學(xué)的著名華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢穎一認(rèn)為，中國的財政分權(quán)改革把更多的權(quán)力轉(zhuǎn)移給地方政府，產(chǎn)生了類似于蒂博特1956年提出的“聯(lián)邦制”的地區(qū)分權(quán)制度，地方政府為了引進(jìn)私人資本(包括吸引外資)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而展開激勵的相互競爭，從而促進(jìn)了市場化進(jìn)程和效率改善。

　　可問題是，所有的證據(jù)都表明：就在中國經(jīng)濟(jì)日益對外開放之際，其內(nèi)部關(guān)聯(lián)卻越來越分割了！產(chǎn)業(yè)趨同、重復(fù)建設(shè)、地區(qū)間產(chǎn)品和要素壁壘都是明證。而一個政府控制價格、產(chǎn)出和投資的經(jīng)濟(jì)體系，并不是帶來經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的典型模式。即便這種控制來自地方政府而不是中央政府，因而，從本質(zhì)上說，分權(quán)改革讓中國實際上已經(jīng)由一個中央計劃的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)向了許多相互競爭的計劃經(jīng)濟(jì)體。

　　分稅制強(qiáng)化了中央對稅收的控制，但沒有改變原有的支出責(zé)任分配，這樣產(chǎn)生了一個巨大的垂直向的財政缺口，必須由轉(zhuǎn)移支付來填補，而如何處理富裕省份的“抵制”將是中央政府必須面對的難題。此外，雖然政府的財政收入增長迅速，但是整個稅收規(guī)模依然較低，只有GDP的20%左右，對于一個幅員遼闊、差異性強(qiáng)，以及還需要為國企改革、金融改革和養(yǎng)老金改革提供大量資金的政府來說，這個數(shù)字還是太低了。

　　其次，要實施更平衡性的國家發(fā)展戰(zhàn)略，就必須對現(xiàn)有的政府間財政體系進(jìn)行根本的改革；首要的一點是重新劃分各級政府的支出責(zé)任，把提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會保障體系作為中央政府的責(zé)任。確立支出責(zé)任之后，再相應(yīng)地重新調(diào)整稅收收入的分配辦法。現(xiàn)行的整個轉(zhuǎn)移支付體制也需要改革，從特定的補貼轉(zhuǎn)向一般性的轉(zhuǎn)移和收入分配制度。

　　最后，從某種程度上說，中央政府應(yīng)該努力減少地方政府對商品和要素在地區(qū)之間流動的控制力；而困難在于，當(dāng)中央政府這樣努力時，應(yīng)該同時盡力避免重新回到原有的無效率的中央集中計劃體制。只有同時做到這兩點，政府層次上的改革才能享受地區(qū)間競爭所帶來的最佳好處，從而限制人為扭曲所導(dǎo)致的危害。

　　作者為