每撤一個鄉鎮獎勵50萬 河南刮起撤并鄉鎮風暴

　　中國人口第一大省河南正在進行著一場“大手術”———到今年年底之前，完成對全省470多個鄉鎮的撤銷或合并，此舉將使全省鄉鎮數目減少200余個。同時，分流鄉鎮機關干部14萬人。統計顯示，如果改革成功，河南省將一躍成為全國撤并鄉鎮最多的省份———

    本報見習記者 宋健

　　2005年10月12日，一個平常的工作日。還未到早上8時，河南省洛陽市孟津縣某鄉政府的小院子里就熱鬧起來了，幾十名干部分5列站立，表情嚴肅，鄉黨委書記再次強調：“(對焚燒農作物秸桿)一定要嚴防死守，誰的分包區內出了問題就處理誰！”隨后，他們分乘5輛前面掛著“禁燒宣傳”橫幅的面包車前往各村巡查。

　　這位鄉黨委書記說，自從參加了一個月前的那個全省深化和完善鄉鎮機構改革電視電話會議，他就明白，他所領導的這個不足兩萬人的“麻雀鄉”將會被撤并掉，雖然縣里上報的撤并方案還沒有正式批下來，但將被撤并的消息早已不是秘密。“人心浮動是難免的，但是市里、縣里將‘禁燒’列為當前一個月的中心工作，要求很嚴，我們也不敢放松。”

　　就在10月9日，河南省撤并鄉鎮工作進程匯報會在洛陽市召開，宣布進入方案確定階段。顯然，對鄉鎮干部們來說，考慮好何去何從日益緊迫。

　　省委書記的憂思明末清初思想家黃宗羲在反思中國歷代賦稅制度時發現，中國歷史上的賦稅制度都是“虎頭蛇尾”：從隋唐的“租庸調”、“兩稅法”，到明清的“一條鞭法”、“攤丁入畝”，每次稅費改革，農民負擔在下降一段時間后，都會漲到比改革前更高的水平。黃宗羲的這個發現被后人稱為“黃宗羲怪圈”。

　　9月9日，河南省深化和完善鄉鎮機構改革電視電話會議在鄭州召開。一位曾參加此次會議的省直機關干部告訴記者，在會上，中共河南省委書記徐光春專門言及“黃宗羲怪圈”，并分析說，出現這種現象的一個重要的原因就是，在稅費改革后，缺乏更深層次的經濟和社會管理體制方面的改革。

　　2004年12月下旬，剛剛調任中共河南省委書記的徐光春在省委經濟工作會議上宣布，從2005年1月1日，在全省范圍內全面免征農業稅。至此，河南省農村稅費改革“取得重要階段性成果”。但龐大的鄉鎮機構像一把高懸的達摩克利斯劍，已成為農民負擔反彈的最大隱患。

　　截至2004年年底，河南全省2100個鄉鎮總編制數為16.21萬人，實有人員30.23萬人，超編86.5%，平均每個鄉鎮超編66.8人，超編200人以上的鄉鎮就有60多個，個別鄉鎮甚至超編300多人。此外，全省鄉鎮還有臨時聘用人員1.25萬人。

　　對此，徐光春深感憂慮：“超編人員這么多，在農業稅取消、鄉鎮財政收入大幅減少的情況下，一些地方靠舉債和轉移支付資金發工資，長期下去，財政開支和農民負擔就很難真正減下來，即使一時減下來，也很難長久鞏固。”他還在會上指出，目前，鄉鎮政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉鎮管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農”服務的能力較弱。

　　這些無疑是河南省的決策層決定大力推行鄉鎮政府機構改革的原動力。

　　此次撤并的鄉鎮的具體標準是：平原、丘陵地區以人口規模為主，兼顧區域面積，原則上不再保留3萬人以下的鄉鎮，撤并后的鄉鎮人口應在5萬人左右；山區以區域面積為主，兼顧人口規模，原則上不再保留區域面積不足100平方公里、人口不足2萬人的鄉鎮，撤并后的鄉鎮區域面積應在150平方公里左右，人口在3萬人左右。縣級市政府駐地鄉鎮、已成為市轄區和縣級市城區的鄉鎮將在撤并后成立街道辦事處，實行城市管理體制。

　　與撤并鄉鎮同時進行的，是分流超編人員，清退臨時人員和轉變鄉鎮政府職能。

　　河南省撤鄉并鎮辦公室有關負責人告訴記者，這次是河南省第二次布置撤并鄉鎮工作。第一次是在2001年9月，當時，中共河南省委、省政府聯合下發了《河南省撤并鄉鎮工作實施意見》，要求對平原、丘陵地區3萬人以下，山區區域面積不足100平方公里、人口不足2萬的鄉鎮進行撤并。河南省民政廳有關負責人向新華社記者介紹說，按照這一標準，全省有470多個鄉鎮需要撤銷或合并。按照兩個、三個并一個的原則，全省可以減少鄉鎮200余個。

　　實際運作中，只有虞城縣選取3個鄉作為試點，分別合并入臨近的鄉，但在運作一年后，3個新鄉鎮就不得不分開了。鄉鎮機關干部也是“分而不流，流而未走”。

　　每撤一個鄉鎮“獎”50萬

　　前述參加了河南省深化和完善鄉鎮機構改革電視電話會議的省直機關干部告訴記者，省主要領導在會上的講話有“全面啟動深化和完善鄉鎮機構改革工作”、“年底前基本完成改革任務”、“不留過渡期，不得拖延”等詞語。

　　中共河南省委政策研究室副主任王永蘇在接受媒體采訪時分析，“年底前基本完成”，就是列出了時間表，河南省的決策層“自己給自己上了套”，沒有退路；“不留過渡期，不得拖延”，就是要動真格，是硬任務，不能討價還價，表明了河南省的決策層改革的決心。

　　決策層的信心來自哪里呢？

　　在河南采訪期間，記者接觸了幾位從事“三農”研究的學者，普遍看好鄉鎮機構改革，并不遺余力地為之搖旗吶喊。

　　河南省社科院農村經濟研究所所長吳海峰在接受記者電話采訪時表示，“適當撤鄉并鎮可以調大、調強、調優鄉鎮建設，形成聚集效益。”他說，鄉鎮體制的改革方向就是擴大鄉鎮規模，減少鄉鎮個數。“通過撤鄉并鎮，使一個鄉的人口數從目前的2萬到3萬擴大到5萬到6萬，肯定會大大減少基層干部，減少財政支出。而且，撤并鄉鎮后，官少了，行政干預少了，市場運作的空間大了，肯定有利于生產環境的改善，集中資金改善所在鄉鎮的基礎設施建設。這次改革，鄉鎮政府將更有利于服務‘三農’，構建和諧農村。”吳海峰說。

　　王永蘇在接受媒體采訪時認為，鄉鎮機構改革將加快政府職能的轉變，不但可以減少鄉鎮財政支出、從根本上減輕農民的負擔，而且還可理順各方面的利益關系、集中精力發展經濟、加快小城鎮建設發展步伐、促進農村經濟持續發展、提高鄉鎮區域綜合競爭力。

　　新華社記者在虞城縣撤并鄉鎮改革試點調查時發現，缺少相關的配套政策，人員無處分流是改革流產的重要原因之一。這次，省里制定了一系列優惠政策，來保證鄉鎮人員分流以及鄉鎮的撤并：對今年年底鄉鎮機關事業單位男滿55周歲、女滿50周歲且工作年限滿20年的，或工作年限滿30年的，可辦理提前退休手續，享受退休人員待遇；鄉鎮行政機關正式在職人員、依照公務員管理的人員，分流后未就業的，退出編制序列，每月按本人2005年國家規定工資標準的70%發放基本生活費；鄉鎮事業單位分流的正式在職人員，退出事業編制序列，可納入企業職工基本養老保險，建立養老保險關系，退休時按企業辦法計發基本養老保險金等等。

　　與此同時，河南省決定，每分流1名財政全供人員，省財政對縣級財政補助5000元，每分流1名差供人員，對縣級財政補助3000元。尤其引人注目的是，每撤并1個鄉鎮，省財政一次性向縣級財政補貼50萬元。這是與2001年那次鄉鎮機構改革最大的不同點，也是本次鄉鎮機構改革配套政策中最大的亮點。

　　洛陽市某縣政府的一位副縣長認為，這實際上是省里為調動縣級政府的積極性而設的獎金。因為在撤并過程中，肯定會有一些鄉鎮不愿接收那些負債太多的“鄰居”。鄭州市政府則表示，下屬各縣區凡撤并掉一個鄉鎮，市財政再予以獎勵30萬元。

　　14萬超編干部的分流難題

　　在洛陽市某縣的一個鎮政府一樓大廳里，記者看到了《鎮領導分工一覽》顯示，這個鎮正副書記、正副鎮長、正副鎮人大主席，還有專職的黨委委員，現職領導共18人。工作人員說，還有幾個享受副科級的干部在工作部門任負責人，沒有寫在展板上，如果加上他們，全鎮22村，幾乎“每村攤一個鄉長”。記者了解到這個鎮的領導班子龐大現象，在河南省并非孤本，也不是最嚴重的。

　　河南省這次出臺的鄉鎮機構改革指導意見要求，鄉鎮黨政機構，堅持原定的3個機構數額不變，機構名稱統一規范為：黨政辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室。鄉鎮事業單位，不準在省規定限額之外再設置各類事業站所，已經設置的堅決撤并，鄉鎮不再設立自收自支事業單位，自行設置的要轉制為企業，不能轉制的予以撤銷。鄉鎮行政編制和事業編制，堅持原核定數額不變，5年內只能減少不能增加。

　　河南省編辦有關官員說，鄉鎮行政和事業編制，由省一級實行宏觀管理和總量控制，鄉鎮領導職數一經確定，不得改變。建立和完善機構編制管理臺賬，實行編制實名制管理和機構編制審核通知單制度。鄉鎮黨政領導職數從原來的9～12名減少為7～9名。

　　如此，要完成此次改革，河南全省面臨分流14萬名超編“鄉官”的重任。根據省里的工作布置，分流安裝超編的工作將由各縣政府來具體操作。

　　“農業大縣，工業小縣，財政窮縣”是記者幾年來與河南各地官員接觸時聽到最多的“自我介紹”，在不少地方，因為幾乎沒有像樣的企業，分流就等于下崗，只有回家一條路。

　　虞城縣的大侯鄉在2001年時曾被并入臨近的營盤鄉，虞城縣廣電局副局長劉克俊曾任大侯鄉鄉長。他在接受新華社記者采訪時也表達了類似的觀點。

　　一位不愿透露姓名的副鄉長告訴記者，目前在鄉鎮政府工作的人員主要有三種：領導干部子女、親屬，大中專院校畢業生，復員、轉業軍人。其中第一類人占相當大一部分，后兩類人總體素質相對較高，是平時工作的主要依靠。他擔心地說，在這種情況下，你讓誰走不讓誰走？如果來真的，現任鄉鎮領導要承受來自各方面的巨大壓力，弄不好還會影響穩定；如果不來真的，鄉鎮包袱勢必越背越重，分流超編干部也會成為一句空話。

　　河南省出臺的鄉鎮機構改革指導意見還指出，分流超編鄉鎮干部可以在全縣范圍內交流。中共河南省委組織部干部科一位官員向記者解釋說，可以交流的超編鄉鎮干部是指副科級以上的干部，在具體執行中，就是沒有辦理提前退休手續的那一部分較為年輕的鄉鎮領導干部，需要重新安排。豫南某縣的縣委書記告訴記者，這些干部只能往縣直機關安排，但這很可能會造成縣直機關領導班子過度膨脹，或者使縣直機關出現“領導多兵太少”的尷尬局面。

　　鄉鎮干部的無奈和期許張河風(化名)是洛陽市某縣的一位副鄉長。15年前，26歲的張從部隊轉業到這個鄉政府工作，5年前成為一名副科級干部，前年擔任副鄉長。10月11日，張河風坐到了記者的面前，記者看到，才41歲的張鬢角已有白發。他對記者吐露了“一個老基層工作者的心聲：行政職能提出了新的要求；取消農業稅費，使鄉級財政的主要功能行將消失；擴大基層民主自治，為鄉鎮行政開辟了新的空間。這一系列深刻變革，使鄉一級政府原有的經濟、政治、文化資源受到嚴重削弱。鄉一級政府現有的職能與擁有的經濟、政治、文化等資源已嚴重不對稱，鄉鎮政府轉型已迫在眉睫。”

　　“整整干15年了，我對鄉鎮工作充滿依戀，但這個工作，的確是勞心費神，還很容易出亂子。常常是稍有差錯，就可能被‘給予組織處理直至撤職’。一句話，如履薄冰！”張河風說。

　　據他介紹，2003年，被當地的市縣政府列為“一票否決”的工作除了有通常的計劃生育，還增加了主要道路綠化、禁止焚燒秸桿等，加上不期而至的防治非典和水災后重建，可能危及自己位置的“帽子工程”達到了5項。這一年，他瘦了5公斤以上。當然，對防治非典和水災后重建這樣的災難事由他還是完全擁護和理解的。

　　關于主要道路綠化，張河風講了這樣一個故事。今年，縣里提出把從高速公路出入口到縣城的連接線兩側進行綠化，具體措施是在路兩邊的楊樹下種菊花，縣里提供菊花苗，土地的承包人負責管理，并受益。張清楚地知道，菊花是喜陽光的，種在樹下難以成活，而且，公路兩側澆水極不方便。他和鄉里其他干部深入群眾家中，做動員工作，但沿線村民認為施肥管理難度太大，還是不愿意種。最后，他和鄉里其他領導一起，在路邊幫著干了整整兩天，村民們才跟著把菊花種上了，菊花無一成活。

　　張河風坦承自己向群眾做宣傳發動和“以身作則”都是違心的，但他表示，作為一名基層政府工作人員，只能無條件服從上級政府的安排。這是他一生最大的無奈！他希望“上邊”能給鄉鎮政府“松綁”，給基層工作人員“減負”，特別是減掉那些無謂的負擔。

　　中國農業大學副教授何惠麗也指出，帶有指令性的農業結構調整存在著很大的弊端，往往難以取得應有的效果，還給地方政府帶來負面影響。新的形勢對鄉鎮政府的行政職能提出了新的要求；取消農業稅費，使鄉級財政的主要功能行將消失；擴大基層民主自治，為鄉鎮行政開辟了新的空間。這一系列深刻變革，使鄉一級政府原有的經濟、政治、文化資源受到嚴重削弱。鄉一級政府現有的職能與擁有的經濟、政治、文化等資源已嚴重不對稱，鄉鎮政府轉型已迫在眉睫。

　　讓張河風們感到欣慰的是，河南省在這次鄉鎮機構改革同時強調要理順縣鄉關系，重新確定鄉鎮政府的功能和定位。中共河南省委、河南省政府下發的文件明確指出，凡不是中央和省委確定的一票否決項目，以及不應由鄉鎮承擔的評比達標項目，一律取消。保留的評比達標項目，不準隨意擴大評比檢查內容和范圍。凡法律法規規定由縣級政府承擔的職責，不準轉嫁給鄉鎮政府承擔。中共河南省委書記徐光春在前述電視電話會議上要求，按照有所為有所不為的原則，適當調整鄉鎮在經濟管理上的職能，把工作重點從直接抓招商引資、生產經營、催收催種等具體事務，轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發展環境上來。

　　張河風敏銳地意識到，這才是鄉鎮政府的出路！

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　　我國已撤并鄉鎮近萬個

　　在20多年的鄉鎮治理體制變革進程中，稅費改革推倒了第一張多米諾骨牌。那些隱藏在農業稅背后不適應農村生產力變革現狀的農村上層建筑問題、鄉鎮政府運行中積累的種種矛盾正日趨公開化、尖銳化，進而影響中央“三農”各項政策的有效貫徹實施。今年國務院列出的五項改革任務中，第四項就是以稅費改革為核心的農村改革，主要是解決農村上層建筑不適應經濟基礎的某些環節。

　　鄉鎮是中國最低一級的行政權力機構。鄉鎮內機構林立、機構內人滿為患的狀況，給農民造成了不小的負擔。據不完全統計，鄉鎮一級需要農民養活的人員約1316.2萬人，平均每68個農民就要養活一名干部，因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的40%左右。不僅如此，許多鄉鎮近年來耗費大量資金進行辦公設施建設，有的還修起了大廣場或豪華的辦公樓，更加重了農民的負擔。

　　據中國社會科學院農村發展研究所所長張曉山介紹，截至2004年9月30日，我國的鄉鎮數為37166個，比1995年減少9970個，平均每天撤掉3個鄉鎮。據民政部計算，撤并鄉鎮共精簡機構17280個，裁減財政供養人員8.64萬人，減輕財政負擔8.64億元。不僅如此，還有許多大廣場、寬馬路等基礎設施建設的費用，減少的財政開支更多，大幅度降低了行政成本，大大減輕了農民負擔。

　　據民政部區劃司司長戴均良介紹，撤并鄉鎮工作早在20世紀80年代末90年代初期就有地方在操作，并從安徽、貴州、四川等省起步。

　　1998年國家機構改革后，鄉鎮撤并工作逐漸在全國大部分地區鋪開；2001年，民政部會同中央機構編制委員會辦公室、國務院經濟體制改革辦公室、建設部、財政部、農業部、國土資源部，下發了《關于鄉鎮行政區劃調整工作的指導意見》。

　　據中國社科院研究員陸學藝調查，鄉鎮債務覆蓋面最廣的是中西部地區，六成以上的鄉鎮負債。以農業為主的鄉鎮幾乎沒有不負債的。欠債的對象從銀行、信用社到工廠企業、農民個人。最后，變成了教師和干部職工拖欠工資這樣沒有辦法的隱性拖欠。這種情況對國家安全構成了巨大的威脅。

　　“鄉鎮數量不減少，精簡的機構和人員總是有限的，鄉鎮的財政負擔和農民負擔也不可能從根本上減下來，惟有撤并鄉鎮，才能從根本上解決這一問題。”農業部

　　“鄉鎮機構改革的根本問題在于劃分好各級政府的事權，并給予相配套的財權，以保證鄉鎮政府的正常運轉。”中國社會科學院的張軍研究員說。