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本報記者 范利祥 安徽報道
“過去我們很多精力用在了‘謀人’上，現(xiàn)在責任明確，可以一門心思地‘謀事’了。”10月14日下午，剛剛從下面考察歸來的畢金水，還沒有來得及喝上一杯熱水，就忙著去開一個全鄉(xiāng)經(jīng)濟工作會議。
目前，身為安徽省宣城市宣州區(qū)養(yǎng)賢鄉(xiāng)黨委書記的畢金水又多了一個身份——鄉(xiāng)長。“原來也是從早忙到晚，只不過現(xiàn)在的工作比以前更有序了。”畢感慨說，“過去領(lǐng)導多，分工重疊，干部工作顧慮多、推諉多，特別是黨政兩名主要領(lǐng)導工作有分歧時，號令阻力就更大。”
畢的感慨緣于一項一年前在宣城市進行的改革試點——鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制改革。其最大的特點就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府“主官合一”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑。
而本報記者從安徽省財政廳了解到，目前，這項被稱為“傷筋動骨”的“鄉(xiāng)改”，正在安徽省17個地級市進行緊鑼密鼓的推廣，“每個市選出一個試點縣”。
宣城模式
在養(yǎng)賢鄉(xiāng)，每周的農(nóng)業(yè)技術(shù)廣播和農(nóng)作物病蟲害防治成為全鄉(xiāng)收聽率最高的廣播節(jié)目。“為了能裝上廣播，不知道打了多少報告，腿都跑斷了。”該鄉(xiāng)一位村委會主任說。
但最近一段時間這位村委會主任發(fā)現(xiàn)，“到鄉(xiāng)政府辦事方便了”。而在今年3月份，鄉(xiāng)政府還專門拿出資金，在一個月內(nèi)給村里裝上了廣播。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導分工很明確，我們這些基層干部辦事也簡便。”該村委會主任說，比如村里修路，以前要找土管辦、找分管領(lǐng)導、找鄉(xiāng)長、找書記；現(xiàn)在修路歸口到一個人管了，找他就能辦妥，辦事效率提高了。
在這場“鄉(xiāng)改”中，養(yǎng)賢鄉(xiāng)不僅實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑，還對原來領(lǐng)導班子的工作職責進行了重組：一名副書記兼人大主席，一名副書記兼紀委書記，3名黨委委員當選為副鄉(xiāng)長。
同時，黨委委員的分工也不再重迭——副書記分管的工作，副鎮(zhèn)長不再分管，反之亦然。像以前一項工作由書記、鎮(zhèn)長分管的現(xiàn)象已不復存在。
此外，養(yǎng)賢鄉(xiāng)副科以上領(lǐng)導職數(shù)由過去的17名減少到9名，減少近一半。各機構(gòu)核定人員63人，比過去減少14人。
而這只是宣城市推行“鄉(xiāng)改”的一個縮影。在這個頗受關(guān)注的地級市，已有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了“鄉(xiāng)改”試點。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅實行黨政正職“一肩挑”，還減少領(lǐng)導職數(shù)，黨政領(lǐng)導班子由5至7人組成，班子成員實行交叉任職，一項工作只確定一位領(lǐng)導分管，以提高工作效率；規(guī)范內(nèi)設(shè)機構(gòu)和行政工作崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)四室一部，即黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、計劃生育辦公室和人武部，明確規(guī)定每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制內(nèi)設(shè)置15個工作崗位，比原來減少了一半。
宣城市委一位官員透露，這項“鄉(xiāng)改”今年將在該市所轄的100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中全部進行推廣。在接下來的“鄉(xiāng)改”中，宣城還準備同時推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所改革，進一步減輕縣鄉(xiāng)財政壓力。
更令人矚目的是，“如果‘鄉(xiāng)改’成功了，可能還要搞‘縣改’”。即在全市六縣一區(qū)中選擇一個縣(區(qū))作為試點，嘗試縣(區(qū))委書記、縣(區(qū))長一肩挑，并對縣(區(qū))組成部門的功能進行重組。“但現(xiàn)在還沒有具體方案。”
全省推廣
“‘鄉(xiāng)改’比預料的順利得多，既理順了工作關(guān)系，也減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力。”宣城市委官員表示，“在試點過程中，沒有一個上訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。”
而這也正是安徽要在全省進行推廣“宣城經(jīng)驗”的重要原因之一。
從安徽“兩辦”(省委辦公廳、省政府辦公廳)于今年6月27日聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于開展農(nóng)村綜合改革試點建立農(nóng)村基層工作新機制的意見》(皖辦發(fā)〔2005〕16號)(以下稱“16號文件”)中可以看出，其推廣“鄉(xiāng)改”的決心頗大。
安徽省財政廳官員把這場“鄉(xiāng)改”視為“安徽省農(nóng)村稅費改革進入新的階段”。改革的重點由單項改革轉(zhuǎn)向以深化三項改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政體制、建立農(nóng)村基層工作新機制為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。
“16號文件”決定在全省17個地級市中每個市選擇一個縣市、區(qū)先行開展農(nóng)村綜合改革試點。其中“繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革”為其重要內(nèi)容之一。
一位安徽省政府參事透露，在這一塊，安徽曾多次組織專家、學者進行研討。有的認為“三農(nóng)”問題不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身；有的建議把鄉(xiāng)政府改為縣政府的一個派出機構(gòu)；甚至有人提干脆撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
“每一個方案都有些道理，但都不完善。比如，如果撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由縣里直接與農(nóng)村打交道，工作很不好開展。”“最后還是決定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部動刀。”
在這一項，“16號文件”明確表示：擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制改革試點，提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導交叉任職，減少領(lǐng)導職數(shù)。并同時說明，“合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)，可以設(shè)置綜合機構(gòu)，也可以不設(shè)機構(gòu)只設(shè)綜合崗位。”“試點縣享有充分的改革自主權(quán)……探索試驗的方案和辦法不強求一律。”
但改革向來伴隨爭議。安徽“鄉(xiāng)改”也是如此。一個最大的爭論是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑后，會不會導致權(quán)力過分集中，監(jiān)督失控。
“這種擔心沒有必要。”宣城市委書記方寧明確告訴記者，過去分設(shè)兩個一把手，表面上看可以相互監(jiān)督，事實上誰也監(jiān)督不了誰。
畢金水也說，“過去的工作，你推我、我推你，現(xiàn)在大家分工明確，哪個工作環(huán)節(jié)出了問題，很容易找到責任人。誰出了問題我就找誰。”
安徽農(nóng)業(yè)大學三農(nóng)問題研究專家張自立教授認為，其實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作最大的問題是監(jiān)督對象不明確，現(xiàn)在這種監(jiān)督反而明確了。”
“大家都在盯著你，你說壓力大不大？”寧國市一位剛剛被選上鎮(zhèn)長的鎮(zhèn)委書記對記者表示，“由于一把手負有主要責任，我遇到重大問題時，就會主動想到充分發(fā)揚民主，主動召集大家開會，集體討論研究，形成共識后實施，盡可能減少決策風險。”
盡管如此，在“鄉(xiāng)改”的試點中，為了更有效地實施監(jiān)督，宣城還推行了與之配套的黨代會常任制。今后，黨委每年都要向黨代會述職。
而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位，宣城還作了兩種安排：一種是副書記任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主任，一種是人大主任不進入黨委。這樣做的目的，就是為了比較對照兩種模式，看哪種方式更有利于人大依法監(jiān)督。
安徽在推行“鄉(xiāng)改”的過程中還引發(fā)了一個討論，就是這種做法與現(xiàn)在強調(diào)的黨政分開是否相違背。
方寧認為，這完全符合十六屆四中全會精神——適當交叉任職，減少副職。《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》就指出，“規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置，完善黨委常委會的組成結(jié)構(gòu)，適當擴大黨政領(lǐng)導成員交叉任職，減少領(lǐng)導職數(shù)，切實解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門。”
他進一步透露，目前宣城正在摸索一套辦法，即哪些工作以政府的形式開會、哪些工作開黨委會、哪些工作開黨政聯(lián)席會等等。“這不是一個形式問題，而是是否合乎法律法規(guī)的問題。”
農(nóng)村公共服務代理制
安徽長豐縣楊廟鎮(zhèn)的李德林近日新買了一輛農(nóng)用運輸車，通過鎮(zhèn)上的“為民辦事全程代理室”，不到3天就辦好了入戶手續(xù)。而在去年，同村的一個村民為了辦同樣的手續(xù)，“往鎮(zhèn)里跑了十來天”。
“‘鄉(xiāng)改’不是目的。”安徽省財政廳一位負責人表示，目的是突破影響“三農(nóng)”發(fā)展的體制障礙和制度束縛，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織服務能力，建立農(nóng)村基層工作新機制。
而“為民辦事全程代理制度”則可視為“鄉(xiāng)改”中的一個新生事物。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在該制度框架下，分別設(shè)立代理室，群眾有事只需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理室申請，由代理室全程予以辦理，辦結(jié)后通知申請人。
這也同時回應了外界的一個疑問：機構(gòu)精簡后，農(nóng)村的公共服務會不會缺位？
據(jù)透露，到年底，“為民服務全程代理”將在安徽省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村中全部進行推廣。“王金山省長對此非常重視，還專門作了批示，把其作為‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要內(nèi)容’。”
安徽省政府參事何開蔭認為，以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一個重要內(nèi)容就是“到農(nóng)村收取各種各樣的稅費”，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生了根本性變化，計劃生育、司法調(diào)解等已成為主要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了人員過剩問題，非常有必要進行精簡，“以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施的農(nóng)村公共服務也要進行調(diào)整”。
而上述“16號文件”也明確表示，要在農(nóng)村綜合改革中建立“三農(nóng)”社會化服務新體系。即以農(nóng)民需求為導向，“按照政事分開和公益性職能與經(jīng)營性職能分開的原則，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有事業(yè)站所，依據(jù)經(jīng)濟區(qū)域和服務范圍設(shè)置經(jīng)濟技術(shù)服務中心和社會發(fā)展服務中心。”
比如農(nóng)技推廣上，“16號文件”還規(guī)定，要“科學界定農(nóng)技推廣的公益性職能和經(jīng)營性服務，公益性職能可以確定專門機構(gòu)承擔，經(jīng)費由財政保障；經(jīng)營性服務可以從政府職能中剝離出來，按照市場化方式運作。”
安徽省社科院程必定研究員認為，“鄉(xiāng)改”解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制的弊端——責任不明、效率低下、內(nèi)耗嚴重。而農(nóng)村公共服務代理制則既方便了為農(nóng)民服務，也體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管理向服務的轉(zhuǎn)變。
安徽省靈壁縣的一位鎮(zhèn)長同時呼吁，“鄉(xiāng)改”后，一些服務和公共產(chǎn)品比如基礎(chǔ)教育、交通道路、水利設(shè)施、初級衛(wèi)生保健等，應該更多地由國家來提供，“不能再讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)挑那么多重擔”。而這，也正是十六屆五中全會上提出的“新農(nóng)村建設(shè)”的重要方向。
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