集體建設用地直接入市

　　本報記者 丁凱 北京報道

　　2005年10月1日開始，試圖在廣東省范圍內使用農村建設用地，就可通過與農民進行談判的方式完成。伴隨著《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(以下稱“《辦法》”)的正式實施，廣東省農村建設用地使用權將直接進入市場流轉，結束了以往必須經由政府征收、出讓的局面。

　　政府壟斷經營一級土地市場的格局在廣東省就此打破。早在這個《辦法》處于草案階段，經濟學家周其仁就給予了高度評價，認為這將是“可能青史留名的地方法規”。由于這部法規出臺于《土地管理法》修改的前夜，其暗示意義不言而喻。就記者掌握的情況看來，廣東省集體土地使用權的入市流轉，將極有可能成為未來全國集體土地流轉制度的范本。一位土地系統內部人士向記者透露，相關政府部門最早可能在明年將廣東農村建設用地流轉的模式向全國推廣。

　　曙光初現

　　2006年，《土地管理法》的修改將拿出成果，其主要內容集中在集體土地流轉和征地制度改革兩方面，在土地制度變革的前夜，廣東省成為中國第一個允許集體建設用地入市流轉的省份，具有明顯的暗示意義。

　　一直以來，國土資源部對于廣東省的農村建設用地流轉實踐持默許和支持的態度，甚至國土部本身也在建立集體建設用地流轉的制度環境方面進行了長達數年的努力，而這種努力始終囿于《土地管理法》的框架而未獲成果，廣東省以政府令形式確保集體土地流轉的嘗試，顯然是這種努力的一線曙光。

　　2004年，國務院出臺28號文件，重點強調征地補償與安置問題。在起草這個文件的時候，國土資源部也本著“不能突破法律，可以突破法規”的原則提出“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，試圖在集體建設用地流轉的問題上再進一步。

　　事后，有知情人士表示：實際上今天看來，這“再進一步”的目的并未達到。因為在無法可依的情況下，“依法流轉”最終還是指向了《土地管理法》。其后，國土部也曾寄希望于新出臺的物權法，但實際情況讓他們失望。

　　集體建設用地的流轉在制度變革環節處于擱置狀態，而各個地方迫于建設用地緊張的壓力早已經開始了集體建設用地流轉的嘗試。由于民營經濟的飛速發展，并且始終處于改革開放的前沿，廣東省部分地區的嘗試再次走在前列。據統計，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%。

　　然而，28號文件留下的“口子”還是讓廣東省看到了機會，既然目前中央沒有相關法律，何不出臺一部地方法規？中國人民大學農業與農村發展學院教授唐忠認為，廣東省的地方法規是對既有事實的一種追認。

　　同時，1999年元旦正式施行的《土地管理法》也正面臨修改。權威人士認為，由于當時來自海外的輿論壓力集中在“誰來養活中國”，1999年的《土地管理法》實際上成為一部耕地管理法，為尋求工業農業以及城市建設的兼顧和協調發展，修改這部法律的呼聲日漸強烈。2005年，國土部在全國范圍內撒開人馬，進行調研，為《土地管理法》的修改進行制度準備。

　　雖然國土部從未以官方姿態透露改革思路，但就目前看來，這次改革至少包含以下方面的調整：政府對于土地一級市場的行政壟斷更多通過規劃而非征用土地后審批具體項目用地來實施；農村建設用地中，經營性土地將由交易雙方談判商定，公益性用地將由農民與政府直接進行談判。

　　一位土地系統的專家表示，有關部門正在等待征地制度改革的結果，一旦中央確定征地范圍，則廣東農村建設用地流轉的模式將有望在全國推廣。

　　任何一項改革都將面對既得利益者的反對，對于財權與事權嚴重不匹配的地方政府，集體建設用地直接入市流轉將意味著征地權力的喪失和財政收入的縮水。目前，部分地方在實踐中采取的模式是地方政府參與集體建設用地流轉的分成，而專家認為，這種模式并不合理，今后將考慮采取稅收形式使地方政府間接參與土地收益的分配。

　　國土部的努力與制度障礙

　　“除去保護農民權益之外，集體建設用地流轉的一個最主要的出發點是充分合理利用建設用地，減輕對耕地占用的壓力。”這位土地系統的內部人士表示。

　　他解釋說：“集體建設用地是將來國家建設用地的重要來源。一方面，集體建設用地的體量達到1700萬公頃；另一方面，集體建設用地的利用效率要低于城市建設用地。特別是早期的鄉鎮企業，經過改革開放初期的興旺，占用大量土地之后逐步萎縮、倒閉，廠房閑置，而我國的法律法規又不允許其流轉。如果能夠使集體建設用地合理、規范地流轉，則一方面保護了農民的權益，另一方面解決了國家建設用地的來源問題，同時，也直接減輕了建設中對耕地占用的壓力。”

　　如此看來，集體建設用地的流轉在今天已經是箭在弦上。但早在1999年，剛剛成立不久的國土資源部就循著這一思路進行了一系列努力，其間還得到了包括中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文等官員的大力支持，但由于制度環境的障礙，這一帶有預見性的努力終究未能直接產生成果。

　　1995年以前，土地行政主管部門一度規定集體建設用地必須轉為國有，才能進入二級市場流轉。1999-2000年，國土部就集體建設用地流轉開始進行調研。2000年開始在蕪湖進行試點。其后又批準了江蘇蘇州、浙江湖州、河南安陽、廣東南海等城市的試點工作，涉及9個城市。

　　調研之后，國土部形成了一系列的報告，報告就下一步集體建設用地流轉的范圍和途徑提出了意見。2001-2002年，國土部在蘇州、安陽和湖州先后三次組織“土地制度創新座談會”，內容就是研究集體建設用地流轉問題。此時國土部已經對集體建設用地流轉的認識、范圍、辦法形成了完整的體系。

　　2002年，國土部起草了集體建設用地流轉的征求意見稿，轉發給地方。一方面是征求意見，另一方面是為了規避地方試點中的不規范做法。2002年8月，國土部根據反饋意見對征求意見稿進行修改，并再次征求地方以及國務院法制辦、農業部、全國人大、建設部以及全國政協的意見。并在2003年初形成建議稿提交法規司。

　　2002年，中央財經領導小組辦公室更與國土部聯合進行了涉及全國16個省區的大規模調研，并形成結論認為政府征地范圍過寬、對失地農民的補償標準過低。2003年，中央3號文件提出要通過農村集體建設用地流轉等方式解決企業進鎮問題。

　　知情者稱，2003年，中財辦副主任陳錫文更是與國土部共同討論并提出了征地制度改革的基本思路。但從2003年后，集體建設用地流轉一直沒有進展。現行的《土地管理法》規定只有三種方式可以使用集體建設用地，其一是集體興辦企業，其二是鄉村鎮的公用利益用地，其三是宅基地。國土部形成的建議稿也因與現行法律抵觸而被全國人大駁回。

　　為何關注集體建設用地流轉

　　關于土地命脈的制度變革與

　　在工業化和城市化腳步飛速向前的同時，中國城市中的建設用地在短時間內捉襟見肘。截至2002年底，山東已經使用規劃用地的80%，浙江甚至超過99%，一些地區5年就用完了10年的指標。廣東

　　城市中的國有產權土地消耗殆盡的狀態下，中國工業化和城市化的持續發展，就維系在農村集體產權的建設用地上。此時，集體建設用地的入市流轉成為人們注目的焦點。2005年5月，廣東省推出集體建設用地使用權流轉管理辦法草案之后，國土資源部副部長李元曾對本報記者表示：“(集體建設用地使用權流轉)是向存量土地尋求發展空間的一種嘗試。”

　　這個“存量”就是指集體建設用地，來自國家土地部門的數據顯示，農村集體建設用地的數量約相當于城市建設用地的2.5倍。扣除交通、水利等無法進入市場流通的土地之后，農村建設用地與城市建設用地分別為約1700萬公頃和700萬公頃。

　　城市的擴張和工業的發展使得盤活集體建設用地勢在必行。而在征地補償水平極低的情況下，大規模開征農村建設用地勢必引發失地農民安置等一系列問題。陳錫文曾表示，改革開放以來通過低價征收農民土地，至少使農民蒙受20000億元損失。而同時，中國的工業化和城市化進程在此基礎上迅猛向前。

　　來自北京融德投資管理有限公司的研究報告稱：“我國近年來實施土地儲備制度的城市不完全統計，新增建設用地占各城市儲備機構收購土地總量的70%左右，卻大體上貢獻了土地用途轉變增值的95%，其中政府大約得到60%-70%，村一級集體組織得到25%-30%，而農民大約只得到5%-10%。”

　　為平衡農民利益，2003年-2004年，黨的十六屆三中全會文件和中央1號文件都提出“控制征地規模、保護農民權益”。目前，中央正在著手進行征地制度改革，意在縮小政府征地范圍。當政府征地范圍縮小之后，集體建設用地使用權的直接入市流轉則成為必然。(本文所有圖表均摘自北京融德投資管理有限公司相關研究報告)