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廣東省江門市新會區(qū)三聯(lián)村出了一個“土皇帝”劉宏球，他曾經(jīng)長期擔任該村黨支部書記，1999年起，又兼任村委會主任。劉宏球有一句流傳甚廣的“名言”：“在三聯(lián)，我就是皇帝。”剩下的故事，人們都可以合乎邏輯地想象了：濫用權力，財務不清，村里的治安隊員成為他的打手，貪污腐敗，等等。僅他侵吞的公款，就達到507萬元，相當于這個相當富裕的村莊一兩年的全部收入。當然，最終他遭到了法律的懲罰。
按理說，在現(xiàn)有的制度中，對劉宏球這樣的人，并非不存在監(jiān)督機制。有人曾列舉，上有黨政主管部門的組織管理、審計監(jiān)督；中有黨支部內(nèi)的互相監(jiān)督和村級財務監(jiān)督小組的監(jiān)督；下有人民群眾和社會輿論的民主監(jiān)督。看起來疏而不漏，但是，恰恰是在恢恢天網(wǎng)中，卻存在著一個監(jiān)督?jīng)_突。據(jù)報道，在劉宏球?qū)覍页霈F(xiàn)違法違紀行為時，上級主管部門也曾想撤換他的職務，但一怕沒人敢接替他的位置，二怕劉宏球暗地里搞事影響穩(wěn)定，三怕影響作為上級領導和主管部門的政績。基于這些考慮，于是，上級黨政部門對他的種種越軌行徑一再“寬容”。
從這里，人們大概可以看到，“土皇帝”為什么會誕生并橫行霸道的根本原因。
按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民的自治組織，村委會主任之類的人士，根本不是傳統(tǒng)意義上的“干部”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及更高一級政府對村委會，只有指導、支持和幫助的權力，而沒有“領導”的權力，兩者之間，不是領導與被領導的關系。
但是，上級政府卻經(jīng)常并不這樣看，這也是習慣使然。幾十年，村一級組織也被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系的延伸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在處理村級事務時，一向以上級組織的姿態(tài)，借助行政命令來行事。迄今在大多數(shù)基層政府官員眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織形成的關系就是領導與被領導、管理與被管理的關系。
于是，就有了村民選舉產(chǎn)生的村委會主任被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強行撤換的事情。這枚硬幣的另一面則是，一個按照行政管理體系根本就不入流的“干部”的撤換，也會鬧得雞飛狗跳。在村民希望通過法定程序罷免不稱職的村委會主任的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及更高級政府出于保持穩(wěn)定或者其他擺不上臺面的理由，限制村民行使民主權利。
這就是監(jiān)督?jīng)_突。假如上級政府黨政官員依然堅持，基層政府擁有支配村級人事的權力，那么，在現(xiàn)有的體制下，上級的行政監(jiān)督就必然占據(jù)壓倒性優(yōu)勢。它既會壓倒村委會內(nèi)部的互相制約、監(jiān)督，也會壓倒村民對村委會的監(jiān)督。
而上級黨政機關的監(jiān)督又會造成另一個后果——對于村級一把手來說，維護自己權力的成本其實相當?shù)土褐灰屔霞壵h政一把手信任自己即可。
之所以會再三出現(xiàn)這些程度不等的“土皇帝”，原因不難找到：那些村級“干部”享有巨大的權力，這種權力往往是基層政府為了讓他們維護農(nóng)村穩(wěn)定而授予或默認的；但由于上面所討論的監(jiān)督機制的內(nèi)在沖突，這種權力又沒有受到有效的監(jiān)督，權力當然會因此而鄙俗化和野蠻化。
重建農(nóng)村治理制度的路徑其實是現(xiàn)成的，就是完善村民自治制度。而完善村民自治的關鍵，則在于切斷縣、鄉(xiāng)基層政府肆意干預村民自治的渠道。
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