|
“臟錢永遠是向監控薄弱的國家轉移”，這使得中國正積極爭取加入FATF。但是，前提條件是反洗錢立法工作許多環節的理順
作者: 本刊記者 楊練/文 CFP/圖
在“為了一個更安全的世界”的口號下，由中國人民銀行和世界銀行共同舉辦的“反
洗錢與反恐融資高級研討會”9月22日在北京舉行。由于臨時變更行程，原定于下午出席會議并講話的央行行長周小川未能出席，但央行副行長項俊波及FATF主席Kader Asmal的出席和發表的重要報告，從一個側面顯示了會議的高規格。
據《證券市場周刊》了解，央行牽頭舉辦這次研討會，一是借會議促進國內反洗錢和反恐融資活動的進行，特別是推動立法機構制定《反洗錢法》的步伐；二是向FATF展示中國近幾年來在反洗錢和反恐融資領域的進展，以期通過其評估。據悉，中國繼今年1月成為FATF觀察員后，目前正在努力盡早成為該組織的正式成員。
參加研討會的人員包括國內相關部門人員，和來自世界銀行、國際貨幣基金組織、金融行動特別工作組(FATF)、聯合國毒品犯罪辦公室的官員。美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞、泰國等反洗錢管理部門也派員與會。
與 “國際標準”有差距
FATF成立于1989年，目前已經成為全球最有影響的專業反洗錢國際組織，成員包括31個國家和地區。FATF于2003年新修訂的《四十項建議》和2001年公布的《九項特別建議》(即FATF40+9項建議)，構建了較為完整的反洗錢和反恐融資框架體系，已成為事實上的反洗錢國際標準。
此外，FATF還提供了一個在執行反洗錢和反恐融資的評估，稱為“互評”。互評是確保反洗錢和反恐融資體系有效執行的關鍵，一國只有通過互評，使一國的體系實力被認可，才能最終被FATF所接受，從而成為它的正式成員。
據本刊了解，現在150多個國家已經承諾執行“FATF40+9項建議”，并接受互評。2004年2月，央行行長周小川曾經正式致函FATF，提出中國加入FATF的申請，并于10月提交了政治承諾函，承諾執行其“40+9項建議”。目前，中國正努力工作，希望盡早通過互評。但由于法律制度、組織機制等方面的原因，對照“FATF40+9項建議”，中國還有很多不足。
中國人民銀行反洗錢局局長凌濤在接受采訪時說 “FATF40項建議”中最核心的是第一、第五、第十和第十三條。第一條是要求各國法律須擴大上游犯罪范圍；第五條是要求金融機構對客戶做盡職調查，即“認識你的客戶”；第十條規定金融機構要完善地保存交易資料，而目前國內的要求并不低于FATF，但執行的情況并不好。法人開戶資料不全的很多，個人交易記錄保存得也不夠完整；第十三條是要求報告“可疑交易”，國內的銀行機構已經從去年開始報告“可疑交易”，但數量還是偏少。因此，從這些核心條款上看，中國確實存在著差距。
反洗錢立法接近成熟
據國際貨幣基金組織估計，全球每年非法洗錢的數額約占世界國內生產總值的2%至5%，介于6000億至1.8萬億美元，且每年還在以1000億美元的數額不斷增加。而據中國國內有關學者估計，近年來僅國內每年通過地下錢莊洗錢金額就高達2000億元，大概占GDP的2%左右。
為遏制日益猖獗的洗錢犯罪活動，我國在20世紀90年代的《刑法》中就規定了洗錢罪。但是，存在上游犯罪范圍過窄、洗錢犯罪構成主觀要件規定過于嚴格等功能性的局限。2003年初，中國央行發布《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》(一規定兩辦法)。實施兩年多來，隨著反洗錢工作的逐步深入，三項規章的局限性也逐步顯現，難以適應反洗錢工作的發展要求。
凌濤表示：“按FATF的最新標準，其成員在加入前必須通過《反洗錢法》，這是2003年新提高的標準。而中國目前還沒有制定《反洗錢法》，這是最大的差距，希望立法部門能加快立法進程。”
另一方面，中國的反洗錢工作中“反恐融資”是一個重要組成部分，具有一定的特殊性。洗錢行為中一般是將不法的錢通過違規手段運作成看似合法的錢，通常稱為“黑錢”洗成了“白錢”；而為恐怖行為提供融資行為的活動，還牽涉到一些本來是合法的錢，轉化成支持恐怖行為的資金來源，這被稱之為“白錢”洗成了“黑錢”。
中國人民銀行副行長項俊波表示，中國《反洗錢法》起草工作正在有條不紊地開展，目前，有關部門已提出了繼續擴大洗錢上游犯罪范圍的必要性，國家最高立法機關正在研究和考慮這些建議。對于《現金管理暫行條例》和《金融機構反洗錢規定》也將修改。中國有關部門也已經完成《反恐怖法》草案大綱的起草工作，反恐融資是其中重要內容之一。今后一段時間中國將加快完善反洗錢法律制度。“中國將在恰當的時候將《反洗錢法》提交最高立法機關審議，并通過制定《反洗錢法》，啟動《刑法》修訂程序。”
央行有關人士對本刊證實，央行正在制定證券業和保險業反洗錢規定，2006年央行除了繼續對商業銀行實施反洗錢專項檢查外，檢查范圍將擴大到證券和保險類商業機構，以發揮金融機構在反洗錢和反恐融資工作中的“第一道防線”作用。
機制不順成阻礙
目前，制定《反洗錢法》已成為全社會的共識，但它的正式出臺并非一帆風順，去年3月全國人大牽頭成立了由中國人民銀行、公安部、財政部、國家外匯管理局等18個部門共同組成的起草工作小組，但進展緩慢。據悉，其中最主要的問題是反洗錢的機制沒有理順。
據介紹，目前中國擔負反洗錢職責的主要部門是中國人民銀行和公安部。不過，反洗錢工作涵蓋預防、控制、偵查、打擊等諸多方面，又涉及金融、財政、執法、司法等多個部門。目前只有央行、公安部等部門之間形成初步合作，尚未建立全方位的反洗錢協調機制，缺乏統一的信息收集與甄別機構。
項俊波表示，雖然目前國內已建立了由23個單位參與的反洗錢工作部際聯席會議制度，但部門工作協調機制仍需完善，全社會和各部門的共同參與水平需要提高。其中，一個重要的因素就是我國沒有一部統一的《反洗錢法》，缺乏法律明確規定的一個反洗錢主管部門，規范各部門、機構在反洗錢和反恐融資領域中的職責劃分，各相關部門之間缺乏有效的配合機制，從而無法真正形成包括金融領域在內的整個社會的行之有效的反洗錢監管體系。這也是我國離FATF標準差距最大的一點。
據了解，目前央行已成立了反洗錢局，并頒布了一系列部門規章規范各商業銀行的反洗錢行為，初步建立起了金融領域的反洗錢和反恐融資體系。央行希望在《反洗錢法》中能明確央行在這項工作中的主導地位，并在法律層面加以肯定，但并未得到其他部門的認可。
一位參與起草《反洗錢法》的全國人大法工委工作人員告訴《證券市場周刊》，建立反洗錢體系是一個關涉到多個部門合作的浩大工程。其中，既有央行、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交等多家行政部門，也有公安部、法院、檢察院等司法部門。在國外，反洗錢職能有的在司法部門，有的在財政部門，也有的在央行。如澳大利亞專門設立由相關各部門人員組成的獨立的機構，從交易報告到交易分析、調查了解直至最后處理都由這個機構獨立完成。
上述人士認為，當前國內傾向于建立一個獨立的反洗錢機構，而不僅僅只是依靠央行的反洗錢局。這也是中國《反洗錢法》目前受阻的主要原因。
隨著中國成為FATF的觀察員，爭取早日“轉正”已提上了議事日程，加快立法的步伐也是必然的趨勢，越快加入FATF越對中國有利。“反洗錢的國際合作是非常重要的，反洗錢不是一個國家的單一問題，因為臟錢永遠是向監控薄弱的國家轉移的，只有各國團結一致才能迅速有效地打擊洗錢犯罪。”上述人士告訴本刊記者。
據記者從央行了解到的最新情況，目前，中國人民銀行已經牽頭組織反洗錢工作部際聯席會議有關成員單位著手進行FATF評估準備工作。而參加FATF的評估，是中國正式列席FATF的必經程序。
背景資料
當前中國反洗錢法規的局限
“洗錢罪”早在1997年就已正式寫入中國《刑法》，按照規定，洗錢罪的刑罰手段包括最高可達10年的有期徒刑、拘役、沒收財產和刑事罰金。但是，但洗錢的上游犯罪僅被限定為“毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、走私犯罪”，盡管后來加上了一個“恐怖活動犯罪”，也只有四種，范圍明顯偏窄。就現實而言，貪污、賄賂、販賣人口、制假售假、詐騙等犯罪的所得似乎更需要“清洗”，由此產生的洗錢行為更為普遍。凡此種種的“洗錢”，有的未被追究，有的被另定他罪，有的至今仍無法查處。
| 
