中國金融：土地集約利用與建設節約社會

　　肖金成 陳龍桂 汪陽紅

　　改革開放以來,我國經歷了長期高速的經濟增長，在創造巨大物質財富的同時，也不同程度地激化了人地關系的矛盾。我國人口以每年1300 萬～1400萬人的速度在增長，而耕地卻在以30～40平方公里的速度減少。浪費土地、粗放利用土地的情況大量存在。土地作為稀缺的不可替代的經濟要素，其空間位置的不可移動性、使用的排他性，決定了我們在土地利

用過程中，必須集約利用。建設節約型社會，必須從認識上、政策上、措施上加大力度，促進土地集約利用機制的形成。

　　我國土地利用的總體評價

　　城鎮化未能將農村居住用地釋放出來

　　從理論上講，城鎮是較農村居住用地更為集約的土地利用形式。農村人口進入城鎮，如果能夠順利地將農村的居住用地置換出來，那么城鎮化非但不會增加建設用地規模，相反還會節約用地。1998年，我國城市人均建設用地約為100平方米，其中特大城市人均占地僅75平方米，小城市143平方米，建制鎮的人均建設用地為154平方米，而農村居民點的人均建設用地則高達170平方米。這說明，人均建設用地隨著城鎮規模的擴大而呈現出顯著降低的規律。同時也說明，我國建制鎮以下的居民點，尤其是農村，建設用地集約化程度嚴重偏低，相對于農村來說，城鎮的建設用地集約化程度明顯要高。也就是說，在合理利用土地的前提下，城鎮化在解決了城鎮建設用地的同時，少占用近6000萬畝土地。但在現行制度下，農村的建設用地卻并沒有置換出來。盡管大批農民進入城鎮，但很多人的家屬并沒有離開農村。有些人雖然全家進了城，但感到城里并不牢靠，為了給自己留后路，且留下宅基地不需支付任何成本，因此絕大多數人不愿將自己的房產和宅基地轉讓出去。在一定時期內，將存在進城農民雙重占地問題。

　　城鎮建設用地粗放、土地利用效率不高

　　1981年，我國按城市人口計算的人均建成區面積為52.80平方米，到2003年就分別增長到84.12平方米，年均增長1.42平方米。導致建成區面積增加的因素有兩個，一是工業化階段，工業占地比例增加；二是近年來流行的奢華之風，大廣場、大套房、 “花園式工廠”以及小項目多占地的傾向，使人均建成區面積不減反增。

　　盡管改革開放以來，我國的城市人口密度一直在不斷增加，但2003年也僅為每平方公里847人，超大城市僅為每平方公里1405人，與國外的差距非常大，國外的大城市每平方公里的人口多數都在3000人以上。雖然有統計口徑問題，但差距卻是非常明顯的。因此，我國現有城市在提高人口容納能力上還有很大的潛力，尤其是中小城市，人均占地比較大，人口密度小，應當說潛力更大。

　　土地浪費現象嚴重

　　不可否認，自上個世紀90年代初以來，在全國普遍出現的“開發區熱”過程中，濫占土地，加上城市規模盲目擴張，導致建設用地出現了嚴重的浪費和不經濟現象。到 2004年8月，全國清理出各類開發區(園區)6866個，規劃面積3.86萬平方公里，超過了城鎮建設用地總面積(2003年底為3.25萬平方公里)。同時，一些根本不具備招商引資條件的開發區，征而不用的現象十分普遍，造成了大量土地“曬太陽”的現象。據統計，全國開發區土地有43%閑置。

　　近年來，在城市建設中出現了一種貪大求洋的不良傾向。城市不合理地“攤大餅” 外延式擴張，造成了土地資源的浪費。為了提高城市化水平，在政治利益的驅使下，一些地方通過行政區劃調整，將農村地區改為城市，大量的農用地也隨之變為建設用地。同時，一些地方政府大搞形象工程，大中小城市爭相建設大型廣場，占用了不少土地。有關數據顯示，我國城市由于盲目外延發展，城市容積率低，近10%的土地處于閑置狀態。

　　小城鎮的快速發展是我國城鎮化的主要特點之一。但是，相對于大中城市來說，小城鎮人均建設用地標準偏高。據測算，我國建制鎮單位土地面積的建筑容積率還不到 0.2。全國小城鎮可盤活的用地在30%以上。目前，我國小城鎮建設中無序擴張、用地結構不合理、土地粗放經營、利用效率低下問題非常嚴重。一是缺乏規劃，盲目擴大用地規模。由于占地容易，很多小城鎮缺乏約束、盲目發展、隨意建設，導致城鎮空間布局分散，用地結構不合理，造成土地資源的浪費。二是平面擴展，“攤大餅”式的向外擴展和“沿路爬”的“馬路經濟”現象嚴重，很少利用地下空間，多層建筑較少。三是大量土地閑置。宅基地存在大量閑置現象；一些不景氣甚至名存實亡的企事業單位仍占有大面積的土地，利用率低，有些甚至荒蕪廢棄，還有些是廢棄的工礦用地；在新開發的鎮區常常出現“征而不用,多征少用”等粗放用地現象。四是大拆大遷建新城。近年來，在城鎮建設中出現一種普遍傾向，就是建新城。相對于舊城改造，建新城更容易出政績。五是城鎮間缺乏功能分工、追求小而全，各搞各的，低水平重復建設嚴重。到處圍地大興土木建商業街、商貿城等，結果造成設施閑置，土地低效利用。

　　大中城市中，土地低效利用的情況非常普遍

　　導致城市注重外延擴展的一個重要原因是城市土地的級差收益難以體現。雖然城市土地歸國家所有，但單位一旦占用，便可永遠占有，而不需支付任何成本或只支付很低的成本。即使該土地級差收益很高，由于不能轉讓或轉讓后的級差收益不能歸占用者所有，其理性的選擇是即使不利用也不放棄，或進行低效利用，由此土地低效利用狀況非常普遍。

　　多管齊下，促進土地集約利用 　長效機制的形成

　　集約利用土地受到了國家前所未有的重視。問題的關鍵是如何建立集約利用土地的長效機制，也就是說讓用地單位或個人能夠自覺地或不得不考慮集約利用土地的問題，而各級政府的土地管理部門也能夠把集約利用土地當成自己的神圣責任。

　　改革土地管理制度，建立科學的管理體制是促進土地集約利用的前提

　　土地的國情決定了我們必須節省、集約利用土地資源，反對浪費和粗放經營，保護、整治和改善土地生態環境。而目前以價格為信號的市場配置機制的失靈、政府規劃非權威性的弱約束以及行政機制上的人為因素和保證制度上的缺失，都成為影響土地集約利用主體在利用過程中選擇行為的主要因素，導致土地的粗放利用。根據憲法，城市土地歸國家所有，但事實上由各個單位占有和使用。由于對使用權的權能不清晰，在流轉及流轉收益分配方面遇到了難以逾越的法律障礙。農村土地歸集體所有，但誰是集體的代表者，法律上也不清晰。在土地轉用過程中縣鄉政府和村集體的代表都是受益者，農民雖是利益相關者，但由于其只具有承包者的身份，且承包權本身就比較含糊，因此，容易引發基層政府對農地轉用的沖動，既損害了農民利益，又導致在土地充分供給條件下對土地的粗放利用。

　　應從根本上解決土地產權明晰化和所有權主體虛置問題。為克服因土地產權關系界定不清晰、未來收益權不確定而難以形成長期性投入激勵機制、土地經營中短期行為盛行的問題，必須對土地產權制度進行改革。改革的方向是改城市農村二元土地產權制度為一元土地產權制度，對農村土地實行國有化后，賦予農民永久土地使用權，如具備一定條件，使用權可以轉讓、抵押和繼承，但不得改變用途。城市土地使用權也應長期化，土地70年使用權的政策不利于土地流轉，因此不利于土地的集約利用，應認識到土地流轉的過程實質上是土地的集約化過程。

　　強化規劃的科學性、約束性、權威性

　　土地利用總體規劃是針對全部土地資源，根據國民經濟各部門建設需要和城鄉居民需要，充分發揮土地資源潛力，以合理利用土地為目的，制定整體的科學合理的土地利用規劃。區域空間規劃、城市規劃和土地利用規劃要互相銜接，具有約束力和權威性。改變目前許多地方存在的多部門批地管地、政出多門的現象，形成統一、協調的土地管理秩序，從宏觀上確保土地總量的動態平衡。土地的用途應通過科學的規劃進行確定，而不能由行政長官來確定。規劃修改應通過法定程序。

　　制訂開發區、工業園區設立和用地標準

　　工業向園區集中是加強用地管理、促進土地集約化利用的有效措施。2004年進行的開發區整頓，不是開發區和工業園區數量多的問題，而是開發區和工業園區大量圈占土地的問題。多數開發區和工業園區規模太大、占地太多、土地粗放利用、侵害農民利益，甚至土地征用后長期“曬太陽”，造成巨大浪費。因此，應制訂設立開發區和工業園區的規則和標準，如每個地級市可設立一個開發區，規劃面積不得超過10平方公里，首期開發面積不得超過3平方公里。每個建制鎮可設立一個工業園區，規劃面積不得超過5平方公里，首期開發面積不得超過1平方公里。另外，根據不同地區規定投資強度指標、建筑密度指標和經濟效益指標，如東部地區和大城市郊區每畝地投資不得低于 3000萬元，西部地區每畝地不得低于1000萬元。在地價上也要確定標準，土地使用權轉讓的價格由國家統一規定，根據級差地租確定不同地區的基準地價，不得將土地作為招商引資的優惠政策，以防止一些人以投資之名，行土地投機之實。

　　在城市建設和房屋建筑的標準方面，貫徹集約用地原則

　　中國人多地少，節約土地、集約用地應成為中國的國策。不管是工業用地，還是城市建設用地，甚至是農村建設用地，都應該貫徹集約用地原則。我們應為生態環境留下足夠的空間，應為子孫后代留下發展的空間。目前情況下，不僅應加強宣傳，統一認識，而且應在城市規劃、城市建設以及城市建筑方面制訂標準。要按照城市規模確定建筑密度指標、容積率指標，撤銷園林化城市指標，禁止或限制在大城市、中等城市近郊占用耕地興建

　　征收土地占用稅，對土地撂荒和擅自改變用途者嚴厲懲罰

　　土地占用稅作為一個經濟杠桿，是促進集約利用土地的有效手段，既能促進土地流轉，又能減少土地撂荒，還能使鄉鎮政府和城市社區有一筆穩定的收入。農業稅減免雖減輕了農民的負擔，但也抑制了耕地的流轉。建議一方面對糧食種植戶給予補貼，一方面按照土地占用面積征收土地占用稅，不管是城市還是農村，不管是行政機關還是企事業單位和農戶，不管是耕地還是建設用地，一律按實際面積征收。稅率根據級差地租計算確定。此外，必須對土地撂荒和擅自改變土地用途者給予嚴厲懲罰。

　　建立以促進集約利用土地為核心的行政管理體制

　　隨著土地管理體制的改革，建立與新體制相適應的以促進集約利用土地為核心、以用途管制為主要內容的新型土地管理體制就成為客觀需要。用途管制是國際上通行的一種土地管理制度，其實質就是根據土地的不同類別，確定其使用性質，并按照使用性質的要求取消或限制土地權利人某些財產權的制度。

　　審批管制又是土地用途管制的關鍵環節和關鍵措施，它不同于過去分級限額審批，而是嚴格程序、全程覆蓋、全程管理，主要表現為對規劃、計劃的審批，對增量建設用地的審批，其中又細化為諸如城市土地改變用途審批、農民宅基地和農用地轉用許可審批等。審批管制的實施將從體制上控制農用地向建設用地的流轉，為土地的可持續利用建立保障體系。-

　　作者單位:國家發改委國土開發與地區經濟研究所

　　(責任編輯 趙雪芳)