政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果發(fā)人深思 管理法制有缺失

　　本報(bào)記者 郄建榮

　　9月28日，審計(jì)署發(fā)布的關(guān)于對(duì)國(guó)務(wù)院32個(gè)部門的政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告，再一次引起了有關(guān)學(xué)者的深思。

　　今天，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授、資深預(yù)算問(wèn)題專家李燕在接受記者采

訪時(shí)指出：“審計(jì)署對(duì)32個(gè)中央部委審計(jì)揭示出的種種‘屢審屢犯’的問(wèn)題，使人們不禁對(duì)制度改革的有效性提出了種種疑問(wèn)。”她還特別指出：“每個(gè)問(wèn)題背后都能找到現(xiàn)行法律和制度規(guī)章的相應(yīng)禁止和限制性條款。”

　　既然有“現(xiàn)行法律”和“相應(yīng)禁止和限制性條款”，那么，為何還會(huì)出現(xiàn)屢審屢犯的問(wèn)題呢？李燕認(rèn)為，歸根到底是我國(guó)的預(yù)算管理法制化仍不夠。為此，她提出，必須從三方面加快這一進(jìn)程，即，預(yù)算法制觀念、制度法律地位的確立；預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制的建立以及責(zé)任追究機(jī)制的建立等。

　　預(yù)算法律地位不被認(rèn)知

　　現(xiàn)代預(yù)算的一個(gè)鮮明的特征就是它的法律約束，其整個(gè)活動(dòng)過(guò)程要受到法律及立法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格制約。李燕在談到如何依法

　　她認(rèn)為，政府預(yù)算的形成過(guò)程實(shí)際上是國(guó)家立法機(jī)關(guān)審定預(yù)算內(nèi)容和賦予政府預(yù)算執(zhí)行權(quán)的過(guò)程，政府預(yù)算的形成和執(zhí)行結(jié)果都要經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。

　　為此，她介紹說(shuō)，各國(guó)憲法一般都規(guī)定，政府預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)公布后便成為法律，政府必須不折不扣地貫徹執(zhí)行，不允許有任何不受預(yù)算約束的財(cái)政行為。預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程也要受嚴(yán)格制約，不經(jīng)過(guò)法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)，任何人無(wú)權(quán)改變預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)收支指標(biāo)，執(zhí)行中由于客觀情況的變化必須修改預(yù)算，也必須經(jīng)過(guò)一定的法律程序；緊急情況的處理要補(bǔ)報(bào)審批手續(xù)，等等。

　　但是，據(jù)李燕介紹，“目前在我國(guó)，政府預(yù)算的法律意識(shí)比較淡薄，無(wú)論是政府部門還是監(jiān)督部門尚未從思想上完全認(rèn)識(shí)到，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的政府預(yù)算是不可隨意觸及的‘高壓線’。因此在預(yù)算執(zhí)行中屢屢出現(xiàn)隨意違規(guī)挪用預(yù)算資金，私自改變資金用途的情況。”

　　預(yù)算改革需要立法保障

　　我國(guó)的預(yù)算改革是在1995年實(shí)施的現(xiàn)行預(yù)算法及其預(yù)算法實(shí)施條例的基本框架下進(jìn)行的。因此，這項(xiàng)改革不存在“先天不足”的問(wèn)題。但是，在具體的操作過(guò)程中，仍然問(wèn)題頻出。

　　“目前，我國(guó)有關(guān)政府預(yù)算的立法調(diào)整相應(yīng)落后于預(yù)算改革的實(shí)踐，還沒(méi)有完全將上述制度改革納入法制軌道，特別是在我國(guó)預(yù)算法中對(duì)有關(guān)預(yù)算制度的法律地位與行為規(guī)范的約束條款成為法律空白，這種立法環(huán)境的滯后致使種種改革措施目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)失去了最終的落腳點(diǎn)。”李燕的直陳一針見(jiàn)血。

　　她進(jìn)一步指出，現(xiàn)行預(yù)算法中的一些空白也使得有關(guān)預(yù)算管理制度實(shí)施缺少法律依據(jù)。不僅預(yù)算法本身難以適應(yīng)公共預(yù)算管理發(fā)展的要求，相關(guān)配套的法律法規(guī)的立法與修訂工作也比較滯后，許多重要的預(yù)算管理法律法規(guī)，或是遲遲難以出臺(tái)，或是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)章，使得許多改革措施難以找到法律依據(jù)。

　　要有嚴(yán)密監(jiān)督制約機(jī)制

　　有了完善的法律法規(guī)和良好的知法守法的意識(shí)，還需要有嚴(yán)密的監(jiān)督制約機(jī)制，才能使整個(gè)預(yù)算管理的保障鏈條完整。李燕認(rèn)為，這是目前最為關(guān)鍵而又最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。

　　政府預(yù)算監(jiān)督是指在預(yù)算的全過(guò)程中，對(duì)有關(guān)預(yù)算主體籌集和供應(yīng)預(yù)算資金等業(yè)務(wù)活動(dòng)依法進(jìn)行的檢查、督促和制約，是政府預(yù)算管理的重要組成部分。

　　李燕說(shuō)，這種監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指財(cái)政部門和有關(guān)預(yù)算部門和單位的監(jiān)督，主要通過(guò)建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離、相互制約的權(quán)力制衡機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)；外部監(jiān)督是指包括各級(jí)人大、

　　本報(bào)北京10月9日訊