橫向到邊縱向到底 浙江全面推開預算財政革命

　　本報記者 周揚 上海報道

　　9月23日，浙江省財政國庫管理制度改革動員會。100多家省級預算單位的一把手悉數(shù)到場，浙江省長呂祖善親自動員。

　　從10月1日起，浙江省級預算單位將全面推行財政國庫集中支付制度，從明年起再逐步

向基層預算單位推進。

　　“要么不搞，要搞就搞徹底。”一位改革方案設計者告訴記者，相對于全國其他省份，浙江省的國庫集中支付改革起步較晚，前兩年是在“蓄勢”。現(xiàn)在時機成熟，國庫集中支付改革將在浙江“十一五”期間最終完成。

　　浙江是全國第一個徹底推行這場“財政革命”的省份， 一是“橫向到邊”——省級政府部門的100多個預算單位全部囊括在內(nèi)。二是明年開始，要“縱向到底”——即從省一級到區(qū)縣一級的縱向各級政府部門推行。

　　財政革命

　　國庫集中支付改革是財政部力推的一項財政管理制度創(chuàng)新，作為公共財政體制的重要內(nèi)容，曾被市場經(jīng)濟國家稱為“財政革命”。

　　自2001年財政部發(fā)文倡導這項改革至2004年底，已有140個中央部門、30個省市的省級預算單位，150多個地(市)和部分縣試點實施了國庫集中支付改革。

　　其主要做法是，在堅持資金使用權和審批權不變的前提下，取消各預算單位原來的賬戶，財政部門建立國庫單一賬戶體系，將所有財政資金都存放于該賬戶體系，并在預算單位需要實際支付時，通過直接支付和授權支付兩種方式將資金從國庫單一賬戶體系中直接支付到商品或勞務供應商。

　　浙江省財政廳國庫處在改革前的調研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的財政支付方式弊端明顯：

　　其一是重復和分散設置賬戶，導致財政收支活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督；其二是財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執(zhí)行分析和

　　“一方面是財政部的要求，另一方面是現(xiàn)實財政支付的壓力。”浙江省的這位改革設計者告訴記者，兩方面的原因促成了此次呂祖善省長參與的動員大會。

　　浙江省的這場財政革命從一開始就決意要徹底推行，“不會像其他省份先搞幾個部門試點，然后推開。”而是一次性的“橫向到邊”——即從省級政府部門橫向來看，100多個省級預算單位全部囊括在內(nèi)。明年開始，要“縱向到底”——即在省一級到區(qū)縣一級的縱向各級政府部門推行到底。

　　據(jù)記者獲得的《浙江省財政國庫管理制度改革方案》(浙政辦發(fā)〔2005〕71號)顯示：浙江財政國庫管理制度改革的總體框架為：建立國庫單一賬戶體系，所有財政資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。

　　與此相應的，需要建立財政國庫支付執(zhí)行機構、管理信息系統(tǒng)和監(jiān)督檢查機制。

　　據(jù)省財政廳方面介紹，浙江省的財政國庫管理信息系統(tǒng)沿用財政部統(tǒng)一的系統(tǒng)，并且根據(jù)地方特點做了一些改動。“這個依靠網(wǎng)絡而建立的信息系統(tǒng)將使資金的使用更為透明”，上述改革方案設計者舉例說，由國庫支出的某筆款項，具體匯到什么地方、哪個帳戶都可以一目了然，隨時可以追蹤。

　　而相應的監(jiān)督檢查機制則需要內(nèi)外部結合：內(nèi)部監(jiān)督通過財政部門下設的財政監(jiān)督局執(zhí)行，主要是根據(jù)群眾舉報來發(fā)現(xiàn)問題資金；外部監(jiān)督則包括人大和審計部門對預算執(zhí)行情況的審查和審計。這位改革方案設計者評價說，“每年審計署在對部門預算執(zhí)行情況進行審計時，總會發(fā)現(xiàn)各種問題，其根源無非是預算編制不規(guī)范或者預算執(zhí)行不力。”倘若國庫集中支付真正得以貫徹，預算的執(zhí)行將得到有效監(jiān)控，而支付信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)會對下一年度的預算編制起到全面的參考作用。

　　浙江特色改革

　　國庫集中支付改革的一個重要環(huán)節(jié)，是其執(zhí)行機構的建立。

　　全國不少試點省市，通過專門成立國庫集中支付中心或支付局來具體執(zhí)行支付行為。而浙江省由會計核算中心承擔這個職能，融合了會計集中核算與國庫集中支付的優(yōu)點，將兩者相結合。

　　早在2001年1月，浙江省便已開始實行會計集中核算制度。通過建立統(tǒng)一管理的會計核算中心，對政府各部門經(jīng)費進行集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算。

　　據(jù)浙江省財政廳國庫處提供的資料顯示，實行會計集中核算的單位，取消相應的銀行賬戶和會計核算崗位，原由各單位分散辦理的會計事項，改由會計核算中心統(tǒng)一承擔和辦理。

　　“會計集中核算的順利實施和穩(wěn)健運行，為實行國庫集中收付制度打下了良好基礎。”上述改革方案設計者說，“取消各個單位的銀行賬戶本身就很困難，‘小金庫’是在所難免的，通過近5年的會計集中核算實踐，為改革前清理預算單位賬戶掃除了障礙。”

　　國庫集中支付本身也存在一些弊端：比如某個局的某次出差費用需要10000元，國庫集中支付系統(tǒng)只管付錢，即支出，只要與預算相符即可。但這10000元具體怎么用的，有沒有節(jié)余卻無法監(jiān)控。

　　而會計核算中心的工作人員會通過這次出差費用的相應票據(jù)來明確10000元的具體用途，能夠做到有效監(jiān)督。“因此，將兩者相結合相當有必要。”

　　具體到支付方式上，浙江省分為直接支付與授權支付兩種形式。

　　《方案》規(guī)定：直接支付是由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：工資支出、工程采購支出、物品和服務采購支出，以及適宜實行財政直接支付的其他支出。

　　財政授權支付是指預算單位根據(jù)財政授權，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權支付的支出為未納入財政直接支付管理的購買支出和零星支出。

　　上述改革設計者用“花錢不見錢”來形容財政授權支付，預算單位依據(jù)財政部門批復的用款計劃，在授權支付額度內(nèi)向代理銀行開具支付令；代理銀行通過預算單位零余額賬戶向收款人付款或向預算單位支付現(xiàn)金后，與國庫單一賬戶進行清算。“所謂零余額，是指預算單位在核算中心的帳戶上沒有錢，在支付實現(xiàn)后，才與國庫單一帳戶清算。這就是‘花錢不見錢’。”

　　據(jù)了解，以往各個預算單位都有自己的銀行賬戶，財政撥款到達這些賬戶以后，再由預算單位支出，往往造成資金滯留或挪用的情況。在實現(xiàn)國庫集中支付后，這樣的情況便可以基本杜絕。

　　此外，浙江省的此次改革還建立了分月用款計劃制度。預算單位在每月中旬前將次月的用款計劃報財政部門，經(jīng)批準后執(zhí)行。基層預算單位分月用款計劃需逐級上報，由一級預算單位審核后報財政部門審批。

　　浙江省人大財經(jīng)委一位人士評價說，浙江的國庫集中支付改革起步雖晚，但其富有地方特色的措施將比起步早的省份更容易貫徹執(zhí)行。未來幾年的國庫集中支付運作，會積累下大量的有效數(shù)據(jù)，將使相應的預算編制趨向合理規(guī)范。