二萬億資金能否驅(qū)動鐵路改革 關(guān)鍵是政企分開

　　記者 王曉欣

　　鐵路作為中國現(xiàn)有的幾大壟斷行業(yè)之一，“鐵老大”改革一直是國內(nèi)外各界關(guān)注的熱點，今年3月中旬，鐵道部宣布撤銷全國41個分局，這是近年鐵道系統(tǒng)罕見的大動作改革。最近“鐵老大”對社會資本的頻頻召喚，再一次掀起了鐵路投融資體制改革的新高潮。

　　跨越式發(fā)展離不開資金支持

　　今年，我國鐵路擬新開工項目58個，續(xù)建項目48個，鐵路基本建設(shè)投資規(guī)模將超過1000億元，這些僅僅是新一輪大規(guī)模鐵路建設(shè)的序幕。根據(jù)2004年1月，國務(wù)院審議通過了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，我國將建成超過1.2萬公里的客運專線和約1.6萬公里的其他新線，全國鐵路營業(yè)里程將達(dá)到10萬公里。和這個宏偉的“藍(lán)圖”相對應(yīng)的是，到2020年，我國鐵路的投資總量將超過2萬億元，平均每年的投資額在1000億元以上。

　　鐵道部提供的數(shù)據(jù)表明，近幾年來，我國鐵路建設(shè)投資規(guī)模基本保持在500億元至600億元之間。去年的鐵路建設(shè)費大約是380億元，其中40%用于小項目、小改造以及償還銀行本息，能夠用于新增投資的只有230億元左右，還有270億元的缺口主要靠國家

　　國家在投入資金明顯缺乏的情況下還要大規(guī)模增加鐵路營業(yè)里程，這也是無奈之舉。鐵道部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，連續(xù)五次大提速后，中國鐵路的潛力已經(jīng)基本被挖掘，處于超飽和狀態(tài)，如果不盡快增加鐵路通車?yán)锍蹋�目前鐵路運力緊張狀況將繼續(xù)成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。鐵路跨越式發(fā)展就是以快速擴充運輸能力、快速提升技術(shù)裝備水平為主線。今年3月，鐵道部決定實施《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，資金投入“瓶頸”顯而易見。然而，在現(xiàn)有的資金供應(yīng)模式不改變的情況下，中國鐵路的“貧血”現(xiàn)象就很難得到根治。

　　窘境在于融資渠道單一

　　改革開放以來，中國鐵路取得了顯著成績，2004年中國鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量、貨物發(fā)送量、貨運密度和換算周轉(zhuǎn)量均為世界第一位。但隨著中國經(jīng)濟的快速增長，鐵路總體上仍然不能適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求。目前，全國每天有28萬輛左右的請求車，而鐵路裝車滿足率不足一半，大量貨物不能及時承運。鐵路發(fā)展的滯后，影響了中國綜合交通運輸體系的建設(shè)和整體效率的提高，對國民經(jīng)濟產(chǎn)生了“瓶頸”約束，給經(jīng)濟社會發(fā)展造成了不利影響。鐵路發(fā)展滯后的直接原因在于長期投入不足，深層次原因是市場化進(jìn)程滯后，投融資渠道單一，投資基本依靠政府。

　　鐵路與公路的對比，可以找到答案。統(tǒng)計顯示，每年投入鐵路建設(shè)的資金總共只有600億元左右。與之鮮明對比的是，我國每年在公路建設(shè)上的投資高達(dá)3000億元。原因就在于兩者具有不同的投融資體制。1997年至2002年的5年間，公路投資額達(dá)1.4萬多億元，鐵路則不足3000億元。2002年，公路一年的投資額超過鐵路近5年投資額的總和。

　　與之相反，公路建設(shè)早早走出了單純依靠政府投入的舊體制。上世紀(jì)80年代初之前，國家集中財力建設(shè)鐵路。相比之下，公路、民航、水運和管道等交通建設(shè)則顯得較為滯后，種種弊端不斷暴露，迫使國家不得不考慮調(diào)整交通運輸結(jié)構(gòu)。提出“貸款修路，收費還貸”，這被確定為公路新投融資體制的基本原則。公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，保證了各投資主體的收益預(yù)期。開放的公路投融資體制，極大地調(diào)動起了包括地方政府、外資和民間資本在內(nèi)的各個投資主體的積極性。與公路的投融資體制相比，處于壟斷地位的“鐵老大”，至今仍停留在依靠行政手段分配投資資源的舊有軌道上。

　　從國際看，西方發(fā)達(dá)國家在交通運輸上投入一般占GDP的3.5%到3.8%。而我國1988年以前這一比例僅為1.4%，上世紀(jì)90年代才上升至2%以上。1997年后出于拉動投資需求的考慮，這一比例才達(dá)到接近4%的正常水平。顯而易見，“鐵路建設(shè)投入欠賬太多。”專家認(rèn)為，如果繼續(xù)保持現(xiàn)在的投資規(guī)模比例不變，我國至少需再奮斗15年，方能滿足對鐵路運輸?shù)幕�本需求。引入更多的市場投資主體則可較好解決這一問題。

　　改革關(guān)鍵是政企分開

　　由于鐵路涉及廣泛社會群體的利益，每一次改革都引人關(guān)注。關(guān)注的原因在于，鐵路部門既是一個政府管理部門，又是一個追逐利潤的企業(yè)，在既是運動員又是裁判員的體制之下，缺少應(yīng)有的制度監(jiān)督，會不會使公共資源在市場化運作中成為權(quán)力和資本分食群體的利益。鐵路改革關(guān)鍵是政企分開，清晰產(chǎn)權(quán)，引入市場機制，建立完善的監(jiān)管體系，促進(jìn)鐵路發(fā)展和效率的提高。鐵路投融資體制的改變已經(jīng)是大勢所趨，這也是解決目前中國鐵路投資不足的根本出路。

　　2002年4月，連接山東省煙臺市和遼寧省大連市的煙大鐵路輪渡項目首次向外國投資者敞開大門，邁出了改革的關(guān)鍵一步。當(dāng)時，鐵道部官員曾表示，中國鐵路將在今后的其他項目中嘗試多渠道的投資方式，改善投融資渠道單一、建設(shè)資金嚴(yán)重不足狀況。

　　去年以來，鐵道部與30個省市自治區(qū)政府就加快鐵路建設(shè)進(jìn)行反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議。在許多鐵路建設(shè)項目上，地方政府以征地拆遷費用、財政資金入股，并在稅費等方面提供優(yōu)惠。2004年9月，鐵道部與遼寧、吉林、黑龍江三省政府聯(lián)合簽訂了合作建設(shè)哈大鐵路客運專線的協(xié)議，今年5月，鐵道部與遼寧省政府簽訂了關(guān)于加快遼寧境內(nèi)鐵路建設(shè)的協(xié)議。

　　跨越式發(fā)展目標(biāo)的提出，將中國鐵路投融資改革推上了快車道。2004年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和2005年2月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，為中國鐵路投融資體制的改革掃除了政策上的障礙。今年7月，鐵道部出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》，全面開放鐵路建設(shè)、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經(jīng)營四大領(lǐng)域，并制定了七項措施扶持非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營。

　　目前，我國首個民資參建的“浙江衢常鐵路”項目的建設(shè)用地已通過

　　目前我國鐵路投融資體制改革的障礙主要表現(xiàn)在三個方面：一是進(jìn)入門檻過高。鐵路建設(shè)投資的規(guī)模效應(yīng)與民營資本的非規(guī)模性將成為一個關(guān)鍵的障礙。二是目前法律法規(guī)不完善，有可能出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)界面不清晰，收益難保障的情況。三是鐵路部門政企不分，民營資本擔(dān)心政府不公正。

　　專家認(rèn)為，鐵路要加強自身改革，把投融資改革與建立現(xiàn)代企業(yè)制度結(jié)合起來，有效保護各類投資者的合法權(quán)益，讓投資者愿意來、留得住、有回報。包括選擇優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，重組改制，通過公開發(fā)行

　　鐵路要跨越式發(fā)展，必須要求超大規(guī)模的資金投入。2萬億資金渴求驅(qū)動鐵路改革，同時為國內(nèi)外急于尋找出路的資金提供了廣闊的舞臺。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，鐵路投資雖然具有金額大、周期長等不足，但也具有收益穩(wěn)定、回報率高等優(yōu)勢。社會資本投資中國鐵路，其結(jié)果必然是“雙贏”的局面。