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本報(bào)記者 牛曉波 北京報(bào)道
日前，最高人民檢察院高調(diào)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《深化意見》)，從檢察系統(tǒng)組織體系、經(jīng)費(fèi)保障、人員管理、業(yè)務(wù)創(chuàng)新等六個(gè)方面，提出了今后三年的檢察改革方向。
最高人民檢察院研究室副主任、高檢院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳國(guó)慶說(shuō)，《深化意見》，對(duì)今后三年的檢察改革進(jìn)行了全面規(guī)劃和部署。
這是繼2000年初發(fā)布第一個(gè)《檢察改革三年實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)之后，最高檢第二次下發(fā)類似的文件。相比前一個(gè)文件，此次意見更多涉及到現(xiàn)行檢察體制一些深層次問(wèn)題，引起各方關(guān)注。
最高檢提前出手
這一次，是最高檢走在了前頭。
8月24日，最高檢檢察委員會(huì)討論通過(guò)了《深化意見》文本。隨后，賈春旺檢察長(zhǎng)簽發(fā)了這一文件。
此前，在7月底召開的全國(guó)檢察長(zhǎng)座談會(huì)上，這份文件稿正式征求了各省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)的意見。此后，經(jīng)過(guò)最后修訂的文稿被提交最高檢檢察委員會(huì)。
而按照陳國(guó)慶的說(shuō)法，這份文件的起草始于2003年5月。
當(dāng)時(shí)，在賈春旺檢察長(zhǎng)的批示要求下，最高檢成立了文件起草小組，負(fù)責(zé)起草新的檢察改革實(shí)施意見。
這一工作一直“不間斷”的進(jìn)行了兩年多。而相比之下，前一份《意見》的起草制定只用了不到半年。
2000年2月，最高檢下發(fā)了《意見》，“作為2000年至2002年檢察改革的指導(dǎo)性文件”。
此前不到半年，1999年10月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院五年改革綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。盡管最高檢在當(dāng)年2月份已經(jīng)下發(fā)了《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》，最高法這份綱要中提出的一些“具有前瞻性”的內(nèi)容，還是給最高檢帶來(lái)了一股無(wú)形的壓力。
“正是這個(gè)《綱要》，才促使最高檢立刻起草了這個(gè)三年改革方案。”一位當(dāng)時(shí)曾參加《意見》起草過(guò)程的檢察官對(duì)記者表示。
2002年，《意見》規(guī)定的期間已經(jīng)完成。次年，《綱要》實(shí)施期也將結(jié)束。在最高檢啟動(dòng)《深化意見》起草工作之后不久，最高法第二個(gè)五年綱要的起草也隨之啟動(dòng)。
據(jù)2003年底的有關(guān)報(bào)道，當(dāng)時(shí)，兩院改革方案的起草就已經(jīng)大致完成，進(jìn)入征求意見階段。但進(jìn)入2004年后，針對(duì)這一方案的報(bào)道突然沉寂下來(lái)。
有消息人士透露，方案遲遲沒(méi)有公布的原因，主要是在司法體制改革的一些關(guān)鍵問(wèn)題上，有關(guān)高層的意見尚未取得一致。而對(duì)兩院報(bào)送的改革方案中的一些具體設(shè)計(jì)，由于涉及部門利益沖突，有關(guān)方面也還存在爭(zhēng)議。
現(xiàn)在看來(lái)，與上一次不同的是，《意見》的發(fā)布時(shí)間是在最高人民法院發(fā)布《綱要》之后，而這一次，最高檢的動(dòng)作顯然更快了一些。
經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的努力
在《深化意見》中，最高檢將今后三年檢察改革的總體目標(biāo)確定為：通過(guò)不斷深化改革，重點(diǎn)解決當(dāng)前制約檢察工作發(fā)展的體制性、機(jī)制性問(wèn)題。
去年年底，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的意見》。
這一文件的出臺(tái)，無(wú)疑給兩院改革方案的起草指明了確定的方向。有專家認(rèn)為，這份意見指導(dǎo)范圍內(nèi)的各項(xiàng)體制性改革將在可以預(yù)見的一兩年內(nèi)逐漸展開，兩院改革方案也將在根據(jù)這份意見進(jìn)行修改之后，逐漸推出。
而上面那位曾參加過(guò)兩院座談會(huì)的專家認(rèn)為，最高檢和最高法在各自體制改革方向上的考慮，有驚人的一致——即均強(qiáng)調(diào)自己作為“司法機(jī)關(guān)”相對(duì)于立法、行政機(jī)關(guān)的“特殊性”和“獨(dú)立性”。
經(jīng)費(fèi)保障體制的特殊和獨(dú)立，首當(dāng)其沖地成為兩院首先希望解決的問(wèn)題。
最高檢在《深化意見》中提出，“要探索建立人民檢察院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級(jí)財(cái)政預(yù)算的制度。”而這一制度被指為檢察系統(tǒng)希望獨(dú)立于行政系統(tǒng)的一個(gè)“標(biāo)志”。
在2000年的上一份《意見》中，最高檢就此問(wèn)題的表述顯然更加模糊。當(dāng)時(shí)《意見》提出，要“積極探索多層次的經(jīng)費(fèi)物質(zhì)保障體系，到2002年底前初步建立新的檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障制度”。
而最高法在1999年制定的《綱要》中，就此問(wèn)題的表述是：“在全面落實(shí)‘收支兩條線’規(guī)定的基礎(chǔ)上，探索建立法院經(jīng)費(fèi)保障體系，保證履行審判職能所必需的經(jīng)費(fèi)。”
“經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立當(dāng)然是體系獨(dú)立的一個(gè)保證和象征。”最高人民法院研究室一位法官對(duì)記者表示，對(duì)于司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，充分且不受行政干擾和制約的經(jīng)費(fèi)，是保證審判等司法活動(dòng)不受外來(lái)掣肘的重要制度保障。
他透露，在最高法制定的第二個(gè)五年綱要中，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的表述將更加明確化。
上述專家則指出，盡管最高檢一直高調(diào)堅(jiān)持自己作為“法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的司法特性，但相對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，檢察院究竟應(yīng)該是司法機(jī)關(guān)抑或行政機(jī)關(guān)，還是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。
“從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，不管是大陸法系還是英美法系國(guó)家，恐怕檢察機(jī)關(guān)作為行政機(jī)構(gòu)的色彩要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于作為司法機(jī)關(guān)的色彩。”他表示，檢察院的去行政化方向并不具有充足的理論基礎(chǔ)。
革除司法權(quán)異化頑疾
相對(duì)于這種性質(zhì)界定方面存在的爭(zhēng)議，對(duì)于整肅傳統(tǒng)體制遺留下來(lái)的“企業(yè)化”檢察院、法院的做法，各方的認(rèn)識(shí)幾乎是完全一致的。
最高檢在《深化意見》中提出，要“改革有關(guān)部門、企業(yè)管理檢察院的體制。要逐步改革鐵路、林業(yè)等部門、企業(yè)管理檢察院的體制，將部門、企業(yè)管理的檢察院納入國(guó)家司法管理體系”。
其實(shí)，早在1999年，最高法在第一個(gè)五年綱要中就已經(jīng)試圖“對(duì)鐵路、農(nóng)墾、林業(yè)、油田、港口等法院的產(chǎn)生、法律地位和管理體制、管轄范圍進(jìn)行研究。逐步改變鐵路、農(nóng)墾、林業(yè)、油田、港口等法院由行政主管部門或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、管理的現(xiàn)狀。”
“這種企業(yè)辦司法機(jī)關(guān)的痼疾已經(jīng)到了不鏟除不行的地步了。”最高法研究室的那位研究人員認(rèn)為，這種企業(yè)化司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，與司法審判的公正要求是截然相悖的。
但這一改革的進(jìn)程并不順利。雖然第一個(gè)法院改革五年綱要已經(jīng)發(fā)布了六年多，“企業(yè)化”司法機(jī)構(gòu)的撤并依然沒(méi)有見到任何實(shí)質(zhì)性動(dòng)作，而司法機(jī)關(guān)的去“行政化”努力也未見成效。
今年年初的兩會(huì)上，江蘇省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)公丕祥、湖南省檢察院檢察長(zhǎng)何素斌等104名代表提出建議，立法禁止在行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)立法院、檢察院。
前述那位專家表示，這一問(wèn)題的解決，還是需要借助《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的修訂。
按照他的說(shuō)法，兩院出臺(tái)的這些改革方案中涉及組織體系和工作機(jī)制方面的內(nèi)容，其實(shí)都可以通過(guò)兩院組織法的修訂一并解決。
最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾將中國(guó)現(xiàn)行司法制度存在的問(wèn)題概括為：審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化。而這三個(gè)問(wèn)題的解決無(wú)不與現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)組織體系和經(jīng)費(fèi)體系息息相關(guān)。
近兩年的兩會(huì)期間，關(guān)于修訂兩院組織法的建議和議案一直廣受關(guān)注。
2003年底，十屆人大公布本屆人大立法規(guī)劃，《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》的修訂位列其中。隨后，兩院不約而同地將改革文件的起草和兩院組織法的修訂結(jié)合到了一起。
此前，有學(xué)者樂(lè)觀的估計(jì)，兩院制定的新改革方案以及將分別提交的組織法修訂草案，將觸及一系列長(zhǎng)期困擾我國(guó)司法體制改革的體制性問(wèn)題。
截至目前，盡管已經(jīng)在內(nèi)部討論修改了近兩年，兩院組織法修訂稿仍然沒(méi)有正式露面。
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