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本報記者 張馨月 發(fā)自北京
審計署要不要隸屬于全國人大，要不要升格，要不要實行垂直管理？一場關(guān)于審計體制的爭議持續(xù)了二十多年。
在爭議中，審計署審計科研所副所長崔振龍被稱為現(xiàn)行審計體制的“辯護(hù)者”。“這
個稱呼，我一半贊成，一半反對。”崔振龍告訴《第一財經(jīng)日報》。
《第一財經(jīng)日報》：說您是辯護(hù)者，您為什么一半贊成一半反對？
崔振龍：首先對現(xiàn)行審計體制要有個準(zhǔn)確的定位，當(dāng)大家在說審計體制的時候，實際上只關(guān)注了一點，就是領(lǐng)導(dǎo)體制，誰領(lǐng)導(dǎo)審計機(jī)關(guān)的問題。其實審計體制是非常廣泛的概念，包括內(nèi)部的組織設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等。如果說我是所有審計體制的辯護(hù)者那就錯了，在很多情況下我是一個批判者。
《第一財經(jīng)日報》：作為一個辯護(hù)者，您理由是什么？
崔振龍：我不同意最高審計機(jī)關(guān)由人大直接領(lǐng)導(dǎo)，第二我不同意垂直領(lǐng)導(dǎo)。對于給審計機(jī)關(guān)升格，我也是一個反對者。
首先，我認(rèn)為現(xiàn)行體制比人大直接領(lǐng)導(dǎo)更有效。決不能簡單套用國外的體制，因為整個國家的政治體制是不可比的。
在國外，立法機(jī)構(gòu)在國家預(yù)算中處于非常重要的位置，所以審計機(jī)關(guān)為立法機(jī)構(gòu)服務(wù)。我們的立法機(jī)構(gòu)對國家預(yù)算也在發(fā)揮作用，但是人大所發(fā)揮的作用還沒有到必須由審計機(jī)關(guān)為其服務(wù)的地步，所以審計目前主要是為政府服務(wù)。另一方面，審計機(jī)關(guān)還要審計大量的國有資產(chǎn)的管理和使用，包括國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、大量的國家建設(shè)項目。這些領(lǐng)域的監(jiān)管目前主要由政府進(jìn)行，在這種條件下，如果歸人大管，會形成新的監(jiān)督空白。
更何況，我覺得憲法精神應(yīng)該是主導(dǎo)思想，審計體制是《憲法》確立的，既然上一次修改《憲法》沒有在這方面做出改變，還是要尊重《憲法》。《憲法》沒有改變，不可能讓《審計法》改變。
《第一財經(jīng)日報》：不贊成垂直領(lǐng)導(dǎo)的理由呢？
崔振龍：講垂直領(lǐng)導(dǎo)往往是從反腐敗的角度來看，但卻忽視了審計服務(wù)的性質(zhì)，也不符合法理。每一級政府都有自己的職權(quán)范圍，都有自己的預(yù)算，審計監(jiān)督也應(yīng)該在本級，不能用上級權(quán)力侵犯下級權(quán)力。
此外，審計制度的變革涉及憲政的改革。如果上級政府把所有的職能都垂直了，還要下一級政府干什么？如果承認(rèn)我們國家是五級政府，仍然強(qiáng)調(diào)一級政府要做一級預(yù)算的話，那審計的體制就不應(yīng)該垂直。
需要警惕一種思想，部分人訴求垂直領(lǐng)導(dǎo)是在訴求自身利益。有些相對落后的地方更希望垂直領(lǐng)導(dǎo)，因為垂直領(lǐng)導(dǎo)以后都屬于中央單位，待遇會發(fā)生變化；而中間一級的管理層也會希望借此擴(kuò)大自己的領(lǐng)導(dǎo)范圍。
《第一財經(jīng)日報》：不垂直領(lǐng)導(dǎo)，如何解決地方政府干擾審計工作，影響?yīng)毩⑿缘膯栴}？
崔振龍：這個問題不是非要通過垂直去解決，其他的措施也是有的。比如新修訂的《審計法》里規(guī)定地方審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命要取得上級審計機(jī)關(guān)的同意。而且干擾的具體情況也要分析，審計是政府領(lǐng)導(dǎo)下的、為政府服務(wù)的，不能把政府的所有的意見都看成干擾。
《第一財經(jīng)日報》：為什么反對審計機(jī)關(guān)升格？
崔振龍：升格的思想本身就是人治的思想，而不是法治精神的體現(xiàn)，獨(dú)立性要通過法律來體現(xiàn)。升格也許很有效，但是我不主張國家朝這個方向發(fā)展，每個事項都重要，那大家都提高級別，什么都是“欽差大臣”，就等于都沒提高。
《第一財經(jīng)日報》：作為批判者，您批判的又是哪些地方？
崔振龍：比如效益審計始終沒有明確的法律地位。世界范圍內(nèi)審計機(jī)關(guān)所做的工作都是效益審計為主。雖然《審計法》總體目標(biāo)上提到審計財政財務(wù)收支的真實、合法、效益，但是審計項目上沒有給它確立具體到位的法律地位。
現(xiàn)有《審計法》在審計工作方面的程序都是按照財務(wù)審計模式去設(shè)置的，對效益審計法律的規(guī)范是不夠的。新修訂《審計法》體現(xiàn)得也還是不夠，恐怕以后國家需要專門的法律去解決。
我們的審計職責(zé)也不夠規(guī)范。從一個研究人員的角度來看，現(xiàn)在的審計職責(zé)對審計人員太友好。從法理上講，職責(zé)應(yīng)該是事權(quán)范圍加工作目標(biāo)，我們有事權(quán)范圍，但工作目標(biāo)相對不夠明確具體。《審計法》只是說審計機(jī)關(guān)有權(quán)對下列單位進(jìn)行審計，但是審到什么程度，沒有要求，只能通過審計機(jī)關(guān)自己制定一些規(guī)范去解決，這樣審計職責(zé)的剛性就差了。
國外的相關(guān)法律就比較規(guī)范，不是有權(quán)去審而是必須去審，審?fù)暌院笠獙ω攧?wù)報表發(fā)表總體意見，我們?nèi)鄙倭撕蟀氩糠帧，F(xiàn)在我們也在規(guī)范，全國人大對審計署也有要求，但還沒有寫進(jìn)《審計法》。
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