以科學發展觀為指導 合理確定新形勢下國家審計的職能定位

　　來源： 山西省審計廳

　　科學的發展觀，是黨中央在新的歷史時期提出的重大指導思想，是指導我國社會主義現代化建設走向新的勝利的綱領。以科學發展觀為指導,合理確定新形勢下國家審計的職能定位，是當前審計機關需要回答的一個重大課題。我認為，以下五個方面的任務是當前國家審計的主要任務。

　　一、依法維護財政經濟秩序

　　在我國社會主義市場經濟體制不斷完善的過程中，由于法制不完善，新舊體制轉軌和落后觀念影響等多方面的原因，財政經濟領域的不規范現象還將長期存在。隨著財政、投資、金融等各個領域改革的不斷深化，我們應當從現行制度、體制的實際狀況出發，認識新形勢下財政資金運行情況的新特點和違法違規問題新的表現形式，不斷加強審計監督，保障社會主義市場經濟的有序發展。當前需要重點關注的問題：

　　依法維護預算內外各項財政收入的征收管理秩序，依法揭露應征不征、虛收探收、混庫、截留坐支、亂收費亂攤派等違法違規行為，促進依法征管秩序的形成，克服稅收和非稅收入征管中人為確定任務指標、人為調節收入進度、人為確定減免緩征等不符合依法行政和市場經濟規則的行為，建立依法征管、應收盡收的良好秩序，堵塞財政收入流失的各種漏洞，依法規范各級財政與不同利益主體的關系，保證科學發展觀和正確的政績觀在財政領域的落實，維護經濟發展的良好法制環境，發展經濟，培植稅源，使財政收入的增長真正建立在經濟社會全面協調可持續發展的基礎上。

　　依法加強對財政資金分配和使用過程的監督，促進資金的依法合理使用，不斷優化支出結構。貫徹科學發展觀，要求各級政府依法保證對農業、教育科技、社會保障、基礎設施建設等領域的投入，保障各項專項資金專款專用，保證可持續發展戰略的實施，保障人民群眾物質和精神文化生活的不斷提高。依法揭露預算執行不嚴格、資金撥付使用的隨意性、弄虛作假擠占挪用專項資金等行為，不斷規范財政資金分配使用秩序，強化預算的約束作用，提高財政資金分配使用過程的規范性，加強財政資金分配使用過程的宏觀管理，克服管理分散、使用分散、效益不好的狀況。

　　依法揭露財政經濟工作中重分配、輕管理，由于管理混亂或盲目決策影響資金使用效益、導致損失浪費的問題，促進適應社會主義市場經濟體制的財政資金和國有資產及其收益管理使用機制的建立和形成，消除各種由于管理不到位形成的死角，把各種損失浪費現象消除在萌芽狀態，完善依法理財的管理機制和監督制約機制。

　　依法加強對國有

　　依法加強對國有企業、國有控股企業和國有資產占支配地位的股份制企業的審計，保障國有企業改革的順利進行，防止國有資產流失。

　　二、依法查處違法違紀行為，促進廉政建設

　　在社會主義初級階段，我國各項法律、法規還在不斷建立和完善之中，封建主義、資本主義等剝削階級的意識形態殘余還在影響著一些人的思想和行為，在計劃經濟體制下形成的一些傳統觀念也在影響著一些人的行為，我國社會主義現代化建設和市場經濟的發展，面對著非常復雜的社會環境，經濟領域各種違法犯罪行為的存在將伴隨著社會主義現代化建設的整個過程。依法加強審計監督，是同經濟領域各種違法犯罪行為作斗爭的有力武器。通過發揮審計的獨特手段和作用，發現和查處各種危害社會主義市場經濟的違法犯罪行為，促進廉政建設，是審計工作的重要使命。

　　首先，要通過審計，注意發現資金運行過程中的不正常現象，從中發現利用職權徇私舞弊、化公為私、

　　在經濟全球化，國內經濟體制改革不斷深化，對外開放不斷擴大，經濟結構多元化、國有企業及各項事業產權結構多元化不斷發展的情況下，國家財政資金運行及國有企業資本運營、產權交易的方式和過程日趨復雜，經濟領域違法犯罪現象的方式也日趨復雜，違法犯罪分子的手段日趨巧妙。審計機關在審計過程中務必保持高度的警覺，特別要注意財政資金和國有資產在不同所有制經濟主體間流動和重組中的異常現象，善于發現違法違紀案件線索，維護財政資金和國有資產的安全完整，維護社會主義市場經濟的正常秩序，保障改革的順利、健康進行。

　　在投資領域建設項目實施的過程中，項目的招標投標、重要設備和材料的采購、土地和礦產資源的出讓與交易等關鍵環節，是違法違規行為多發、易發的領域，審計應當以其敏銳的視角密切關注這個領域，通過履行審計職能，監督檢查國家法律、法規、政策的貫徹執行情況，注意發現案件線索，維護市場競爭的公平、公正，維護國家和廣大人民群眾的根本利益，促進行政行為的規范化、法制化、公開化。

　　三、為加強管理、完善制度、深化改革發揮促進作用

　　對財政、財務行為的真實、合法、效益進行審計，是審計法規定的審計機關的基本職能。但是隨著經濟和社會生活的發展變化，對審計的要求越來越高。傳統的審計方法和思維方式已經不能適應新的形勢的要求。我們對審計發現的問題作一番分析就可以發現，有許多問題的發生帶有規律性、普遍性，這些問題的發生無不同某些制度、體制、政策方面的缺陷相聯系。

　　比如，由于行政機構設置和職能劃分的分散、資金管理和分配權的分散，一些具有資金管理、分配和使用權的部門就可能發生隨意分配和本部門隨意占有資金的行為，由于發生這類問題的范圍較大，帶有普遍性和反復性，就必須通過深化行政管理體制、財政體制和投資體制改革，規范行政機構設置和職能劃分，實行規范的國庫集中收付制度，從制度、體制、政策方面堵塞漏洞，采取防范措施。

　　再如，各類專項資金被擠占、挪作它用，也是在審計工作中經常遇到的問題。據統計，80%以上的被審計單位存在這類現象，主要原因是對資金使用過程的監督和控制不嚴，許多部門和單位正常經費不足。

　　再如，在現行財政稅收體制下，不同財政級次之間收入入庫級次的混淆、支出范圍的混淆也是常見的現象之一，既有各級干部法制觀念淡薄的原因，也有財政體制不科學不完備的原因。

　　再如，稅收征管中應征不征、人為調節收入進度的現象，就與各級政府管理經濟的方式、干部政績考核方法與指標、財政分配制度等有較大關系。

　　審計不應停留在對問題的揭露上，應當對那些帶有規律性、普遍性的問題進行深入的分析，從制度、體制、政策層面上查找原因，提出加強管理、完善制度、完善政策、深化改革、堵塞漏洞、理順體制的建議，為各級政府加強管理、完善決策機制、深化改革發揮參謀助手作用。這是審計工作發揮作用、提升價值、拓寬職能，更好地為經濟社會發展發揮作用的重要途徑。

　　為此，審計機關的各級領導干部應當拓寬視野，更加注重對經濟社會發展全局情況的了解，在確定審計工作計劃、任務，審計的實施，對審計發現問題的定性和處理，提出審計意見和建議等各個環節，注意加強引導，自覺地把審計工作納入經濟社會發展的大局和全局中去安排，使審計工作服從和服務于經濟社會發展的大局和全局，堅持“全面審計、突出重點”，把在國民經濟和社會發展全局中具有重要地位和作用、與廣大人民群眾的利益密切相關、黨政領導關注的重點領域、重點部門、重點資金和重大問題作為審計的重點，把審計工作中對具體事項的認識和處理提高到對經濟社會發展全局的關系和影響的高度來把握。要加強對廣大審計人員綜合分析能力和大局意識、全局意識的培養，使審計工作為改革、發展、穩定的大局和構建和諧社會服務的目標落實到每一項具體的審計工作中，成為每個審計人員的自覺行動。

　　審計工作為改革、發展、穩定和構建和諧社會服務的大局服務，既取決于審計機關的自身努力、審計工作的質量和水平，也取決于審計的外部環境，包括被審計單位和各級領導機關，需要為審計工作的順利開展和審計成果的充分運用提供制度、輿論等方面的良好的條件和保障。

　　為了合理利用審計成果，應當進一步完善被審計單位和各級領導機關研究采納審計建議的具體程序。審計建議不同于一般的工作建議，它是在審計機關依法實施審計監督過程中，根據審計發現的問題針對性地提出的對策和措施，它通過法定的程序提出，接受建議的被審計單位應當依法采納和作出答復，接受建議的有關領導機關也應當依法予以重視、研究、采納和答復（包括不予采納的答復和對錯誤建議的批評），這是對國家審計監督權的應有尊重，對審計成果的應有重視，對審計工作的應有支持。完善這方面的工作程序，對于更好地發揮審計監督的作用，促進依法行政和依法治國的進程，加快社會主義民主政治建設有著重要意義。

　　四、通過審計加強對權力的監督和制約，促進科學發展觀的貫徹落實

　　審計監督的主要對象是被審計單位的財政、財務活動，而財政、財務的管理權是各級政府及其各部門行政職能和權力的重要組成部分。行政職能配置的不合理性、行政行為的不合法性甚至對權力的濫用，往往會在財政、財務活動中體現出來。加強審計監督，無疑是加強對權力的監督制約的重要途徑。

　　各種不同的發展觀、政績觀，總是要在一定的財政、財務活動中體現出來。因而，財政、財務活動的過程，也是一定的發展觀、政績觀的表現過程。審計通過對財政、財務活動過程和存在問題的充分揭示，有條件對某一行政機關、企業、事業單位及其主要領導人在發展觀和政績觀方面的表現作出評價，提出建議，進而對貫徹落實科學發展觀、正確的政績觀發生應有的促進作用。

　　各級審計機關在實施經濟責任審計和其他各項審計的全部過程中，都應當把加強對權力的監督和制約、促進科學發展觀和正確的政績觀的落實作為審計的重要目標。審計工作中，應當注意認識經濟行為中的政治因素，通過有效地發揮審計監督的作用，既要發揮在保障國民經濟持續快速健康發展方面的作用，又要發揮在加強對權力的監督和制約，促進依法理財、依法行政、促進決策的民主化和科學化，推進社會主義民主政治建設方面的作用。

　　同時，各級審計機關的領導干部和廣大審計人員應當認真學習、深刻領會科學發展觀的深刻內涵，把科學發展觀作為審計工作中認識和處理問題，評價是非功過，提出意見建議的重要指導思想、理論依據和政策依據，每審計一個地方、部門、單位和領導干部，就要注意通過對所掌握的有關數據、資料和全部情況的分析研究，了解這個地方、部門、單位和領導干部貫徹落實科學發展觀、正確的政績觀的情況，對某一特定重點問題、疑難問題的認識與處理，也要以是否符合科學發展觀和正確的政績觀作為重要標準，把是否能夠認真貫徹科學發展觀和正確的政績觀作為經濟責任審計中評價領導干部履行經濟責任情況的根本標準，使促進科學發展觀和正確的政績觀成為經濟責任審計等各項審計的重要成果，通過審計，把落實科學發展觀和正確的政績觀作為調整各地方、部門、單位和領導干部行政行為、施政理念的重要杠桿，使審計的過程，成為有關地方、部門、單位領導干部接受科學發展觀和正確的政績觀教育的過程。

　　各級審計機關及其上級領導機關，要把在審計工作中是否貫徹科學發展觀，通過審計促進落實科學發展觀和正確政績觀作為衡量審計工作質量與成效的重要標志，要把對科學發展觀和正確的政績觀的理解、接受情況及貫徹落實的自覺性作為考核評價干部的重要內容。

　　五、通過審計促進財政資金使用效益的提高

　　《中華人民共和國審計法》規定，審計機關對各級政府及其各部門的“財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”。提高財政資金使用效益，應當是國家審計的重要目標之一。審計機關為了達到通過審計促進提高財政資金使用效益的目標，應當在審計和審計調查的指導思想、審計的組織方式、審計方法和手段、審計對象和重點的確定、審計方案的編制、審計實施過程、審計發現問題的認定與處理、審計建議的提出、審計成果的運用等各個環節采取相應措施。首先，審計應當針對財政、財務資金收支總量中的主要部分、重要項目、關鍵環節展開工作，通過審計能夠了解財政財務收支管理和資金運行的主要情況，發現存在的主要問題、重大問題，找到效益不高和損失浪費的重要表現、癥結所在，針對存在的主要問題及其原因提出有效的解決辦法和建議，對制止損失浪費現象，提高資金使用效益發生重要影響。在審計機關力量不足的情況下，可以有選擇地對一些重點領域、重點部門、重點資金、重點項目進行審計，發現存在的主要問題，進行資金使用效益方面的深入的科學的分析研究，舉一反三，向被審計單位和有關領導機關反映情況，提出可行建議，達到提高資金使用效益的目標。

　　在確定以促進提高資金使用效益為重要目標的同時，審計機關還應當采取有效措施培訓審計人員，積極借鑒國內外效益審計的成功經驗和方法，通過對經濟社會發展計劃、產業政策、技術指標、市場變化趨勢、資金運營情況及有關經濟社會情況的深入分析，對財政資金使用的宏觀效益、微觀效益、長遠效益和近期效益作出有權威性的分析，揭示損失浪費和低效的現象，就提高效益提出審計建議。當然，這是較高的審計效果取向，可以作為審計機關努力的方向。

　　規范的效益審計有著較高的經濟技術要求，對審計機關人力資源、人員素質、技術手段等都有較高要求，也有較大審計風險，需要通過逐步努力向這個高標準的方向發展。在近期，應當量力而行，根據不同的審計對象和審計項目，采取不同的方法，注重對資金使用效益的揭示、分析和研究，努力在提高資金使用效益上發揮作用，揭露、避免和消除管理不善、決策失誤等原因造成的損失浪費現象。更高層次的要求，應當在注意前者的同時，注重對財政資金使用過程中不同使用方向、不同管理模式、不同運行狀態下效益差異的分析，提出相應的審計建議。

　　在市場經濟條件下財政資金使用效益的提高，是一個永無止境的過程。從注重對資金使用效益的揭示和分析，到運用科學的方法、先進的手段開展規范的效益審計，促進財政資金使用效益的提高，也是一個永無止境的過程。審計工作在這方面發揮作用，有著十分廣闊的空間，審計人員大有用武之地。我國社會主義現代化建設的實踐，呼喚審計工作的不斷加強，期待著審計工作效果的不斷提高。各級審計機關和廣大審計人員應當以對國家對人民的無比忠誠，與時俱進，不懈努力，做出新的更大的貢獻。（作者：山西省審計廳廳長　郝志遠）