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隨著工業(yè)化和城市化的進程，廣東土地非農化和土地生態(tài)環(huán)境惡化日益嚴重
本報記者 王佴 發(fā)自廣州
一場罷免村官風波過后的廣州番禺區(qū)，正在等待10月1日的到來。
這一天，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(下稱《辦法》)將正式實施。
“如果早一點按《辦法》的要求，那至少可以保證村民對整個土地流轉過程的了解，從而減少信息失真，并降低土地流轉的交易成本。”9月21日，番禺區(qū)一位政府官員對《第一財經日報》說。
農地新政
這部七章32條的《辦法》，規(guī)定了廣東省范圍內的集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等內容。在該《辦法》出臺的新聞發(fā)布會上，廣東省政府副秘書長周炳南在接受《第一財經日報》采訪時表示：“《辦法》是一項探索性立法，開創(chuàng)了全國的先河，是在總結、借鑒試點經驗做法的基礎上，實現超前性、預見性的立法。”
《辦法》明確興辦各類工商企業(yè)、公共設施和公益事業(yè)、農村村民住宅，可以使用集體建設用地。用于經營性項目的，應當參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。村集體經濟組織出讓、出租和抵押集體建設用地使用權，須經農民集體土地所有者三分之二以上成員同意；所取得的土地收益其中50%以上應存入銀行專戶，專款用于農民集體成員的社會保障安排。
北京大學中國經濟研究中心教授周其仁對此評價說：“《辦法》的最大特點就是，農地直接入市在我國合法地登堂入室，意義重大。”
有媒體評論稱，《辦法》的出臺，標志著新中國歷史上的第四次土地流轉改革已由廣東省首開先河。
被動變法
劉小玲，廣東省社科院宏觀經濟研究所研究員，長期研究制度變遷中的城鄉(xiāng)土地市場發(fā)展狀況。經過近10年對廣東各地區(qū)的實地考察與研究，她認為廣東現有的土地利用模式亟須反思。
劉小玲的研究結果顯示，廣東近20年來經濟的高速發(fā)展，主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起為標志的農村工業(yè)化推動的，各地對“以地生財”的發(fā)展模式具有較高的依賴性。改革開放初期，廣東憑借優(yōu)惠政策及毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢、廉價土地和勞動力比較優(yōu)勢、對外開放的先發(fā)優(yōu)勢等，通過引資—轉讓土地—出租廠房—收取租金，快速發(fā)展“三來一補”和“三資”企業(yè)，促進了珠三角地區(qū)的普遍富裕，在這種經濟模式下，經濟增長并非主要取決于企業(yè)本身的經營管理狀況、技術水平的提高，而是取決于土地規(guī)模的擴張。
劉小玲將珠三角原有土地模式存在的弊端歸納如下：首先，早期的零地價、低地價已經使廣東國有、集體所有土地收益大量流失，另一方面，土地低效利用，閑置浪費嚴重，全省經濟土地后備資源不足，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴重的土地瓶頸。
其次，各地政府對土地的審批具有較大的權限和隨意性，土地的處置權分散在擁有土地的鎮(zhèn)、村、村民小組等農村社區(qū)中，由于鎮(zhèn)村處于利益的自主開發(fā)建設，客觀上導致了工業(yè)企業(yè)規(guī)模的小型化，技術的低端化和低附加值化，同時也造成土地資源的低效率開發(fā)和利用，土地資源的結構配置不合理。
最后，隨著工業(yè)化和城市化的進程，廣東土地非農化和土地生態(tài)環(huán)境惡化也日益嚴重。
劉小玲特別提醒道：“在廣東城市化進程中，存在著城市土地產權制度和農業(yè)產權制度的主權界定問題、利益分配問題、農村集體土地的流轉問題等一系列產權問題，導致農村集體用地缺乏自我保護機制。在一定程度上也損害了農民的利益，由于征地權濫用以及補償標準低等問題，在影響了社會穩(wěn)定的同時，也損害了政府的形象。”
據廣東省土地市場整治工作通報顯示，截至目前，全省已經清理土地違法案件35097件，已經制止了7430件，立案查處了27667件。
“如果說，以往的問題，是因在產權界定模糊的大背景下進行城市化所必須付出的代價，那么到了解決這個問題的時候了。”9月23日，廣東省國土資源廳一位官員對《第一財經日報》說。
法律沖突隱憂
但也有學者及官員，對以政府令的形式頒布的《辦法》，實施后的效果頗為擔心，“因為這個辦法有許多地方是與國家《土地管理法》不相一致的，從廣義上講，相對于《土地管理法》，這個《辦法》是下位法。”
《辦法》與《土地管理法》具體的沖突包括：《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。”《土地管理法》也明確規(guī)定，農民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。
但在2004年由國務院下發(fā)的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉。”
廣東省法制辦法規(guī)處趙副處長向《第一財經日報》表示：“《辦法》與《土地管理法》是有些不大一致，但現在農村土地在放開，實際上各地的農村土地也在流轉。現在政府進行規(guī)范，至今還沒遇到操作沖突。”
其實集體用地潛在的、變形的流轉在廣東已是公開的秘密，據《中國經濟周刊》的報道，在農村集體用地的隱形流轉市場中，珠三角地區(qū)通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。
“在現實情況下，要誕生一部明文保障農地轉讓權利的法律，是件難事。”周其仁說，“廣東畢竟是一個人口和經濟大省、改革開放的先行區(qū)域，因而對全國有相當的影響力。重要的是，從此打破了‘非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途’的傳統，代之以一個征地制與農地直接入市制并存的新時期。”
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