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項俊波
洗錢與產生經濟利益的違法犯罪活動相伴相生，對人類社會的危害不言而喻。它不僅破壞市場經濟活動的公平公正，妨礙有序競爭，損害金融機構聲譽和正常經營，威脅金融體系的安全穩定，而且已經成為腐敗滋生的溫床，侵蝕著社會的基本制度。更為令人擔憂的是，洗錢和恐怖融資密切交織，危及全球安全，過去四年多來世界上一系列恐怖襲擊事件的
發生給我們敲響了警鐘。洗錢和恐怖融資已經對21世紀人類社會的可持續發展構成嚴重威脅和嚴峻挑戰。
目前，國際社會在反洗錢和反恐融資方面的合作取得了一定進展。例如：聯合國先后通過《禁毒公約》、《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》、《打擊跨國有組織犯罪公約》和《反腐敗公約》等一系列法律文件；7月29日，聯合國安理會通過了1617號決議，該決議“強烈敦促所有會員國采用金融行動特別工作組（FATF）關于洗錢問題的40項建議和關于恐怖融資問題的9項特別建議中的國際全面標準”。金融行動特別工作組及其區域性組織相繼建立；許多國家也陸續頒布實施反洗錢法和反恐怖主義法。但是，我們應該注意到，洗錢和恐怖融資及其支持的販毒、走私、人口販賣、貪污腐敗等嚴重刑事犯罪和恐怖主義活動仍然甚囂塵上，嚴重威脅社會的安全、穩定和繁榮。正如聯合國《威脅、挑戰和改革問題高級小組的報告》所言，國際合作不足是國際社會不能對洗錢和恐怖融資問題做出有效回應的基本障礙之一。近年來，中國在預防、打擊及懲處洗錢和恐怖融資方面做了大量工作，取得了顯著進展。下面，我想就中國的反洗錢和反恐融資工作做概括介紹。
介紹之前，我想說明一下中國人民銀行在中國反洗錢工作中的特殊作用。2003年5月，根據反洗錢工作的發展需要，國務院決定由中國人民銀行承擔國家反洗錢工作，明確中國人民銀行是中國反洗錢工作的主管部門。2003年12月，全國人大常委會修訂《中國人民銀行法》，授權中國人民銀行承擔“指導和部署金融業反洗錢工作，負責反洗錢資金監測”的法定職責。
一、中國政府始終高度重視反洗錢工作，以開放、務實的態度主動加強反洗錢國際合作
中國政府對洗錢和恐怖融資問題的立場歷來十分鮮明和堅定。在洗錢問題上，中國政府一貫主張堅決打擊一切形式的洗錢活動，支持國際社會制定統一的反洗錢標準，并愿意開展雙邊和多邊反洗錢國際合作。早在2001年“9·11”事件發生后，中國國家主席胡錦濤就曾經指出：“恐怖融資是恐怖組織和恐怖分子保障其生存、發展、壯大和從事恐怖活動的資金基礎和關鍵來源。反恐要取得成功，必須遏制和消除恐怖融資行為。”為此，中國先后簽署了聯合國《禁毒公約》、《打擊跨國有組織犯罪公約》和《反腐敗公約》等國際反洗錢的重要法律文件。“9·11”事件后，中國政府積極推動聯合國第1368、1373號等反恐決議的通過，并分別簽署了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》、《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等國際反恐融資的重要法律文件。
在建立和融入反洗錢和反恐融資國際合作框架方面，中國政府的態度是積極的。2004年2月，中國正式提出加入金融行動特別工作組（FATF）的申請。2004年2月和10月，中國人民銀行兩次致函FATF主席，承諾中國將遵守FATF反洗錢和反恐融資建議。2005年1月，FATF的33個成員表決一致同意接納中國為觀察員。目前,中國正在積極謀求盡快成為FATF正式成員。2004年10月，中國作為創始成員國，與俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯坦、白俄羅斯共同成立了歐亞反洗錢及反恐融資工作組（EAG），成為反洗錢和反恐融資國際合作的重要組成部分。
在刑事司法領域加強與各國的合作方面，中國政府的工作是務實的。長期以來，中國在警務合作、情報交流、案件協查、追贓緝捕等多個層面與各國開展全方位合作，先后與40多個國家簽署了70多個有關警務合作和打擊犯罪方面的合作協議、諒解備忘錄和紀要；與美國、加拿大、泰國等5個國家互派警務聯系官；與26個國家締結了刑事司法協助條約；與俄羅斯、泰國、蒙古等18個國家締結了雙邊引渡條約。1998年至今，中國警方協助國（境）外執法部門調查涉恐資金線索20余件，并多次協助美國、英國、加拿大等國執法部門來我國進行有關調查取證工作。2001年以來，中國還分別應聯合國1267委員會和有關國家的請求，發布了50余批涉嫌洗錢及恐怖資金賬戶名單，要求有關機構采取特殊措施。
二、在依法治國的基本方略下，中國已經建立了較為完善的反洗錢和反恐融資法律制度
在“將洗錢及恐怖融資行為規定為刑事犯罪”方面，中國現行《刑法》分別在第120條之一、191條規定了“資助恐怖活動罪”、“洗錢罪”。中國的“洗錢罪”具有一些特點：第一，在確立獨立的“洗錢罪”罪名的基礎上，將自然人和法人同時納入洗錢犯罪主體范圍；第二，根據屬地管轄權、屬人管轄權、保護管轄權和普遍管轄權，對洗錢犯罪實施全面的刑事管轄，其中包括清洗發生在境外的上游犯罪的違法所得；第三，雖然僅規定了四類上游犯罪，但具體包括走私、販賣、運輸、制造毒品罪，非法買賣制毒物品罪，非法種植毒品原植物罪，組織、領導、參加黑社會性質組織罪，走私武器、彈藥罪，走私假幣罪，走私文物罪，走私貴重金屬罪，組織、領導、參加恐怖組織罪等27個具體罪名；第四，洗錢犯罪的刑罰手段包括最高可達10年的有期徒刑、拘役、沒收財產和刑事罰金。
在預防、打擊洗錢和恐怖融資行政措施方面，國際社會所倡導的客戶盡職調查、可疑交易識別、交易記錄保存、跨境資金流動控制等基本制度已經充分體現在中國現行法律體系中。例如：1988年10月，國務院頒布《現金管理暫行條例》，對流通領域現金使用實施嚴格管理；1993年1月，國務院頒布《國家貨幣出入境管理辦法》，規定人民幣出入境限額管理制度和申報制度，禁止擅自運輸和郵件夾帶人民幣出入境，目前的限額是每人每次20,000元人民幣。2000年4月，國務院頒布《個人存款賬戶實名制規定》，從根本上否定了匿名賬戶存在的合法性。2003年1月，中國人民銀行頒布《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》，規定銀行類金融機構必須建立健全反洗錢內控制度；及時報告大額和可疑交易，其中本外幣可疑報告標準46項；保存客戶資料和交易記錄至少5年。目前，中國人民銀行正在組織力量對上述三項規章作全面修訂。修訂后的規章將著重強調反洗錢監管的科學化和信息化，注重在實施洗錢預防和控制的同時，有效控制金融機構的反洗錢工作成本。2003年8月，國家外匯局和海關總署頒布《攜帶外幣現鈔出入境管理暫行辦法》，規定入境人員攜帶外幣現鈔超過等值5,000美元，必須向海關書面申報；出境人員攜帶外幣現鈔超過等值5,000美元，必須申領《攜帶外匯出境許可證》。
隨著反洗錢工作的不斷深入和國際合作的逐步擴大，制定專門的反洗錢法成為立法機關和政府主管部門的共識。2004年3月22日，負責反洗錢法起草工作的全國人大常委會預算工作委員會召開了有最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財政部和人民銀行等17個部門參加的反洗錢法起草工作會議，中國反洗錢法起草工作正式啟動。目前，反洗錢法起草工作正在有條不紊地開展，將在適當的時間提交立法機關審議。此外，中國有關部門已經完成《反恐怖法》草案大綱的起草工作，反恐融資是其中的重要內容之一。
三、在努力完善反洗錢工作組織架構的基礎上，中國正在積極探索建立有效的反洗`錢協作機制
在中央政府一級，涉及反洗錢工作的主要行政機關包括中國人民銀行、公安部、海關總署、稅務總局、銀監會、證監會、保監會、外匯局等諸多部門和機構。目前，中國人民銀行、公安部、外匯局已經成立專門的反洗錢工作機構，海關總署、稅務總局、銀監會、證監會、保監會等則分別授權特定工作機構履行反洗錢職責。
在完善反洗錢工作組織架構方面，2003年9月，中國人民銀行專門成立反洗錢局，具體承辦國家反洗錢行政管理工作，監督金融機構建立健全反洗錢內控制度，執行反洗錢相關法律規定。2004年4月，中國人民銀行組建中國反洗錢監測分析中心，專門負責本、外幣反洗錢情報的接收和分析工作。截止2004年7月，國內各商業銀行全部成立了反洗錢工作領導小組和相關辦事機構，全國金融機構共有反洗錢崗位91,313個，反洗錢專（兼）職人員92,743人。
在探索建立有效的反洗錢協作機制方面，中國人民銀行分別牽頭建立了反洗錢工作部際聯席會議制度和金融監管部門反洗錢工作協調機制。反洗錢工作部際聯席會議制度由最高人民法院、最高人民檢察院、國務院辦公廳、公安部、外交部、財政部、司法部、銀監會、證監會和保監會等23個部門參加，以統一協調國家反洗錢工作，加強政策協調、執法合作和情報交流，在國務院領導下，指導全國的反洗錢工作，制定國家反洗錢的重要方針、政策，制定國家反洗錢國際合作的政策措施，協調各部門、動員全社會開展反洗錢工作。不久前召開的反洗錢工作部際聯席會議第二次工作會議原則通過了《關于接受FATF評估準備工作方案》，接受FATF評估準備工作已經全面啟動。金融監管部門反洗錢工作協調機制由中國銀監會、證監會、保監會和國家外匯局參加，以規劃、統籌、協調金融業的反洗錢工作，統一協調銀行、證券、保險、外匯等金融監管部門的反洗錢職責，減少重復監管，避免監管盲區。此外，截至2005年6月，中國已有12個省、自治區、直轄市以及計劃單列市政府建立了各有關部門之間的反洗錢工作協調機制。
四、高度重視金融機構在反洗錢工作中的重要作用,反洗錢執法監管和資金監測成果顯著
2004年4月至12月，中國人民銀行對全國商業銀行實施了反洗錢專項檢查。從檢查情況看，多數商業銀行建立了反洗錢內部控制制度，較好地履行了客戶身份識別、交易記錄保存、大額和可疑交易報告義務。針對部分商業銀行存在的反洗錢內控制度不健全、不報告可疑交易或報告不及時等問題，中國人民銀行依法處罰了72家商業銀行主報告行,罰款金額170余萬元人民幣。檢查工作對全面了解銀行業反洗錢規章執行情況發揮了積極作用，使商業銀行對反洗錢工作的重視程度明顯提高。檢查工作同時也為今后在非銀行金融領域乃至房地產、貴金屬珠寶銷售、文物拍賣等洗錢高風險領域的反洗錢監管工作積累了寶貴經驗。2005年，中國人民銀行以省為單位，繼續開展對商業銀行反洗錢工作的專項檢查。2006年，中國人民銀行計劃將反洗錢專項檢查的范圍擴大到證券機構和保險機構。
中國反洗錢監測分析中心成立以來，已與17家商業銀行實現了聯網數據報送，累計接收本、外幣可疑交易報告65.44萬筆，金額2,480.23億元人民幣和769.2億美元，涉及全國各省、自治區和直轄市。通過對可疑交易報告的主動識別、分析、調查，移送公安部門偵破的與洗錢活動相關的案件數量不斷增加。據不完全統計，2004年4月以來,人民銀行和外匯局共向各級公安機關移送可疑交易線索1,500余件，其中，協助偵破案件51件，涉案金額分別為30.96億元人民幣和4.6億美元，涉及地下錢莊、境外賭博、投資洗錢、走私、非法買賣外匯等多個領域的洗錢活動。目前，中國人民銀行在積極擴大數據覆蓋范圍、完善數據接收標準、規范數據報送程序、提高數據分析水平的同時，積極研究中心數據庫與包括“金字工程”以及征信管理系統、支付結算系統、銀行賬戶管理系統等在內的現有數據資源的聯網和協調，以提高可疑交易報告的分析水平和針對性；積極探索建立為公安、海關、稅務、工商等執法部門提供數據檢索和核實的平臺，以提高可疑交易信息的利用效率和水平；積極準備與有關國家和地區執法部門以及金融情報機構簽署信息互換備忘錄，以應對目前多數違法犯罪行為呈現國際化和跨境化的新形勢。
總體來看,中國反洗錢和反恐融資工作的發展較快,成績顯著，已基本符合FATF40+9建議核心條款的要求。但是，目前中國反洗錢和反恐融資工作仍然面臨社會轉型、國民經濟快速發展、科學技術日新月異、國際資本頻繁流動、金融業務不斷創新的嚴峻挑戰，需要在法制建設、組織架構、執法監管和國際合作等方面繼續加強和提高。今后一段時間，中國將重點開展以下工作：
第一，通過制定《反洗錢法》，啟動《刑法》修訂程序，加快《反恐怖法》立法進程，修改《現金管理暫行條例》、《金融機構反洗錢規定》，制定證券業和保險業反洗錢規定，繼續完善反洗錢法律制度。
第二，完善部門工作協調機制，加強反洗錢和反恐怖融資研究、輿論宣傳和培訓工作力度，提高全社會和各部門的共同參與水平。
第三，加強中國反洗錢監測分析中心建設，及時發現、甄別可疑犯罪信息，從嚴從重打擊洗錢和恐怖融資違法犯罪活動，重點打擊地下錢莊等違法犯罪活動。
第四，繼續實施反洗錢專項檢查，并將檢查范圍擴大到證券和保險類商業機構，充分發揮金融機構在反洗錢和反恐融資工作中的“第一道防線”作用。
第五，積極謀求成為FATF正式成員，并在多邊和雙邊框架內，堅持平等互利原則，與世界各主要國家和地區在信息交流、情報互換、合作培訓、協助調查、追回財產、引渡或遣返犯罪嫌疑人等方面加強合作。
（本文系項俊波副行長在2005年9月22日“反洗錢與反恐融資高級別研討會”的主題發言。）
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