國資委要聞
在懲防體系建設中提高國有企業預防腐敗能力
國資委黨委委員、紀委書記 黃丹華
（2005年9月8日）
同志們：
這次地方國資委紀委書記研討會，是我們貫徹落實《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的一項重要舉措。吳官正同志在中央紀委第五次全會參加中央企業組討論時指出，希望認真研究國有企業如何加強預防腐敗工作，使企業領導人員不犯或少犯錯誤；如何提高及時發現、阻止和糾正企業領導人員犯錯誤的能力。官正同志根據國有企業改革和發展實際，提出了在
懲防體系建設中提高預防腐敗能力的重大課題，這是深化國有企業反腐倡廉工作，維護企業改革發展穩定大局，實現國有資產保值增值的一項重要任務。
如何在懲防體系建設中提高國有企業預防腐敗能力，必須對企業腐敗案件發生的特點及規律進行分析與研究。剖析這些案例，其產生的原因集中表現在三個方面有明顯缺陷：一是由于企業權力構架不合理、職責不分明和法定責任不到位而缺乏對權力有效制衡；二是由于某些人在市場經濟條件下理想信念淡薄、法紀觀念缺失和心態失衡而生成腐敗動機；三是由于體制機制制度的缺陷以及監督機制不完善、監督缺位或流于形式而構成腐敗機會。因此，國有企業鏟除腐敗滋生的土壤和條件，必須圍繞權力運行，著力于制度創新、體制創新、管理創新和文化建設，從改進權力配置、抑制腐敗動機、減少腐敗機會三個方面綜合治理，深化源頭治本措施，提高預防腐敗能力。
一、通過推進改革，提高權力制衡能力
實現權力的科學配置，形成內在的相互制衡，是防止權力失控的根本途徑。要結合完善國有資產管理體制和深化國有企業改革，注重創新體制、分清職責和法定責任，從國有資產監管體制、企業法人治理結構和經營管理機制的層面，形成對權力的合理構架和對權力運行的有效制衡。
(一)深化國有資產管理體制改革，落實監管責任。榮融主任多次強調，要加快組織、法規、責任三大體系建設。一是完善出資人制度。要適應投資主體由單一化向多元化發展、監管主體從擁有國有企業向持有國有資本轉變的新要求，建立健全責權明確、管理規范、上下協調、精干高效的國有資產監管機構和統一有效的監管機制，堅持和改進外派監事會工作，加強出資人代表對企業國有資產經營權的監督管理。二是加快國有資產監管法規體系建設。要繼續抓緊制定國有資產監管的法規規章和規范性文件，盡快出臺授權經營、重要子企業重大事項管理等辦法，切實把國有資產管理納入法制化、規范化的軌道，確保有法可依，有章可循。三是落實國有資產經營責任體系。全面實行年度經營業績考核責任制和任期經營業績考核責任制，把年度考核與任期考核有機結合起來，逐步完善經營業績考核體系。要嚴格依照法定權限和程序，履行對企業國有資產的監管職責。在層層落實國有資產經營責任的同時，對在國資監管中越權違規或由于不作為而導致國有資產重大流失的行為進行責任追究。
(二)完善法人治理結構，合理配置權力。建立規范的公司治理結構，對于形成權力制衡至關重要。當前，要貫徹落實黨的十六屆三中全會提出“使股份制成為公有制的主要實現形式”的要求，以改革統攬預防腐敗工作。一是要加快國有企業股份制改革的步伐，支持具備條件的企業整體上市。二是要積極引進境內外戰略投資者，大力發展國有資本、集體資本、非公有資本等參股的混合所有制經濟。三是對難以實行有效的產權多元化的企業和確實需要國有獨資的大型集團公司，要通過引入外部董事等建立健全董事會。按照現代企業制度要求，完善法人治理結構。規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。
(三)完善企業內部制衡體系，防止權力濫用。圍繞企業用人權、財權、物權和事權，從操作層面上實行適度集權、合理授權和分級管理。一是適度集權，增強控制力。對投資決策、財務資金、重要人事等需要集權的重大事項，必須集中控制，防止分散濫用。二是合理授權，形成牽制機制。要合理分配內部權力，明確各部門各職位必須在授權范圍內行使職權；把集中的權力分為若干環節運作并形成相互制衡。三是分級管理，健全權責體系。對子公司，特別是境外企業，要按照有效管理幅度的原則，加強管理層級的權力制衡。四是發揮黨組織的監督保證作用。貫徹落實《中央組織部、國務院國資委黨委關于加強和改進中央企業黨建工作的意見》，發揮企業黨委參與重大決策的監督保障作用；加強職代會和工會的民主監督，建立職工董事、職工監事制度；推進廠務公開、領導人員述職述廉、民主評議等做法，增加企業權力運行的透明度。
二、通過深化教育，提高道德防范能力
有針對性地加強教育，牢固樹立拒腐防變的思想道德防線，是抵御和防止腐敗的堅實基礎。國有企業要堅持加強具有企業特點的反腐倡廉教育，在提高道德水平和道德行為約束、形成廉潔氛圍等方面取得實實在在的成效。
(一)深化反腐倡廉教育，增強道德約束力。加強思想道德教育，是反腐倡廉的基礎性工作。一是把握教育重點對象。要堅持以國有企業領導人員以及有業務處置權的重要崗位人員為重點，認真進行反腐倡廉教育。二是把握教育的著力點。企業領導人員要堅定搞好國企的信心，堅持誠信守法、廉潔從業，樹立正確的從業道德觀念和價值取向，強化責任、義務、形象意識，筑牢思想道德防線，自覺經受住發展社會主義市場經濟和改革開放條件下的各種考驗。三是講求實效。堅持教育與管理、自律與他律相結合，采取各種有針對性和有效的教育方法，創新工作載體和活動方式，分層和因人施教，使反腐倡廉教育及時鮮活、具體實在和長效管用。
(二)推動職業道德建設，強化行為約束力。規范職業道德，是廉潔從業的重要保證。一是健全職業道德規范。要結合貫徹落實《國有企業領導人員廉潔從業若干規定（試行）》，以“履職盡責”和正確處理國家、企業和個人的利益關系作為行為準則，建立健全具有時代特征、符合崗位要求、易記能做、便于考核的職業道德規范，用以教育和約束從業行為。二是促進職業道德養成。國有企業要把職業道德建設作為一項系統工程來抓，與健全工作守則、完善行為準則、建立廉潔從業承諾制度等相結合，注意內容的針對性和載體的新穎性，堅持不懈，循序漸進，逐步深化職業道德意識，強化職業道德規范，養成職業道德風尚，形成自我約束和自我控制。
(三)建設企業廉潔文化，形成氛圍約束力。在企業反腐倡廉工作中，要高度重視并充分發揮廉潔文化建設的重要作用。一是把廉潔文化作為企業文化建設的重要內容。企業文化是提高企業核心競爭力的重要思想基礎，要重視國有企業從自身發展中提煉充滿生機的企業精神和核心價值觀，加強具有鮮明特色的企業文化建設。要把廉潔文化納入企業文化建設的規范之中，以企業誠信體系建設為核心，以企業經營理念、價值取向、行為規范、評判標準為內涵，營造誠實守信、廉潔從業的企業廉潔文化，形成“以廉為榮，以貪為恥”的氛圍。二是把企業廉潔文化作為提高預防腐敗能力的重要途徑和創新形式。在廉潔文化建設中，拓寬覆蓋面，增強感召力、滲透力和約束力。用道德環境和廉潔氛圍，潛移默化地教育、陶冶和感染、影響企業員工。要把廉潔文化融入企業管理，形成企業精神和行為規范，凈化從業環境，發揮有效預防腐敗的重要作用。
三、通過人本化管理，提高激勵保障能力
建立與現代企業制度相適應的企業人員管理辦法，提高激勵與約束相結合的人本化管理水平，是抑制腐敗誘因的重要條件。注重把對人的管理作為企業管理的核心內容和決定因素，建立健全激勵約束機制，從物質和精神方面為預防腐敗提供保障。
(一)從共同愿景、發展目標的核心價值觀等精神方面為預防腐敗提供激勵保障。要把關愛、尊重、激勵、吸引和培養人才作為實現企業發展規劃和提高預防腐敗能力的內在要求，努力營造以人為本的環境。一是注重激勵機制的內在因素，運用企業的發展和成就激勵員工。通過提高全員積極性、創造性和責任心、成就感，以及成長發展機會和鼓舞士氣等，形成鼓勵勇于改革、開拓創新、科學管理、廉潔從業的企業負責人和優秀企業家脫穎而出的氛圍。二是將實現員工自身價值與企業發展前景緊密聯系起來。重視員工的合法權益和發展需要，通過確定目標和創造機會，不斷發掘潛力和幫助引導，給員工以期望，產生心理動力，激發工作熱情，發揮個人的智慧和潛能，與企業共同承擔責任，更好地實現企業目標和自身價值。
(二)從利益調整、環境優化和制度健全等物質方面為預防腐敗提供保障。要從工作關系、工作待遇和報酬等方面，努力營造效率與公平的良好外部環境。一是注重激勵機制的外在因素，合理調整利益分配格局。在注重用事業、用情感留人的同時，也要遵循市場經濟的客觀規律以適當待遇激勵人。二是實行企業負責人經營業績考核同激勵約束機制相結合的薪酬和獎懲制度。要堅持責權利相統一的原則，將績效評價作為獎酬依據，建立健全科學合理、可追溯的國有資產經營責任制，實行企業負責人的薪酬、風險、責任與經營業績掛鉤制度，形成有效的激勵約束機制。
(三)充分發揮激勵與約束有機結合的預防腐敗保障作用。預防腐敗既需要合理有效的激勵機制，也需要監督到位的約束機制，要將激勵與約束有機結合。在強化監督約束權力運行，規范員工從業行為的同時，實行激勵與約束同步并舉的“雙輪驅動”。重視建立完善包括從物質和精神兩個方面的激勵機制，激發員工內在潛力和主觀能動性，保持旺盛的工作精力和良好的心理狀態，以取得生產經營管理的績效，促進企業可持續發展和經營管理者的廉潔從業。
四、通過依法治企，提高制度規范能力
用完善的制度規范權力運行，用嚴格的程序規范從業行為，是減少腐敗幾率的保證條件。要加強出資人監管體制、法人治理結構、經營管理機制和反腐倡廉等一系列制度建設，建立健全國有企業的制度體系，嚴格依法治企，發揮制度防腐的作用。
(一)提高制度的科學性，強化系統制約。通過健全經營管理制度，完善黨內監督制度，規范從業行為制度，健全責任追究和懲處制度，完善反腐敗領導體制和工作機制等，著力推進對權力制約和監督的制度創新。一是制度建設要切實可行、有效管用。針對國有企業發生腐敗現象的特點及原因，從經營管理的漏洞和薄弱環節入手，建立可操作的規章制度。二是制度建設要系統。注重企業各項制度的配套與銜接，以及制度對權力運行各環節的規定要詳盡，避免出現制度沖突、缺陷或盲區。三是制度建設要注意嚴謹和時效性。制度設計力求合理恰當，利于操作檢查，盡量減少人為可變空間。在制定改革和管理措施時，要考慮到可能伴隨出現的消極因素，把反腐敗要求寓于其中。要針對企業改革和管理不斷深化帶來的新情況新問題，不斷完善規章制度。四是制度建設要加強審視和評價。從企業重大事項決策、執行到經營活動管理，對各項制度建立相應的考評體系，及時修訂、廢止過時的規章制度，防止因制度建設相對滯后導致重大疏漏。
(二)增強制度的程序性，強化規范制約。要通過完善決策規則與規范決策程序，健全財務管理與加強財務監管制度，建立企業防范風險管理制度，完善企業境外國有資產監管制度，加快企業法律顧問制度建設等，完善企業決策和經營管理制度。一是完善企業權力運行程序。企業規章制度涉及經營管理的決策、執行、監督等各個環節和部位，要把權力運行程序作為制度建設的重要環節，使企業內部權力都有確定的運行程序，通過規范的程序加強制約，防止經營管理權力的失控與失范。二是推進權力運行程序的制度化。在重視實體性制度同時，要注重完善程序性制度和處罰性規定，發揮制度的約束作用。對于企業重要經營管理活動的重點部位和關鍵環節，資本運營、產權交易、投資決策、營銷采購、財務資金、人事選用等重要事項的權力運作，要力求規程具體、程序嚴謹、罰則明確，在制度設計上盡量減少不確定性或自由裁量寬泛的弊端，不給腐敗現象滋生留下空間。
(三)維護制度的嚴肅性，強化剛性制約。要通過加大對制度貫徹執行和監督檢查的力度，促進和提高制度建設的質量與水平。一是建立有效的制度實施機制。要把制度的執行與經營責任目標考核掛鉤，從責任、監控、利益等方面著手，促進和保證制度的貫徹落實。二是增進制度執行的公開與透明。對制度的研究制定、組織實施和監督檢查，要逐步完善公開機制，促進制度的貫徹實施。三是加強檢查和懲處違規現象。要注重對制度執行情況的監督檢查，加強對提高制度執行力的分析研究，督促各項制度的貫徹執行。認真落實制度體系中的罰則，加強責任追究和領導問責，對制度執行不力的進行處罰和追究，維護制度的權威性。
五、通過有效監控，提高監督制約能力
切實加強監督，是減少腐敗機會、有效預防腐敗的關鍵。國有企業要注重把監督融入經營管理系統，作為管理的重要過程，針對權力運作的關鍵部位，重點對制度落實情況實施有效監督。
(一)發揮監督的控制與糾錯功能，減少腐敗的機會。通過重點監督檢查企業用權行為的制度規范是否完善、各項規章制度的執行和廉潔從業要求的落實是否到位，推動進一步規范企業經營決策和執行環節的權力運作，形成按制度辦事、靠制度管人，防止用權行為失范、失誤甚至失控等問題的發生。同時，通過有針對性地開展專項監督檢查，對發現的行為不合規問題及時予以糾正，對規程不合時宜問題督促修訂完善，從而維護規章的嚴肅性，增強制度的執行力。
(二)發揮監督的約束和防范功能，對腐敗形成遏制。要堅持把監督滲透到國有企業改革發展各個階段和生產經營的關鍵環節，與建立健全國有資產監管體系和企業內控機制有機結合，與企業管理體系相融合，加強對關鍵部位、重要崗位和薄弱環節的管理與監督。主要依靠有序管理和有效監督，使國有企業這樣有著大量生產經營活動的經濟組織，又處于高度動態變化過程中的復雜系統，確保權力正確行使和制度貫徹落實，有效約束違規違紀現象，防范消極腐敗行為。
(三)發揮監督的懲戒和警示功能，對腐敗形成威懾。要使監督切實有效，必須將監督結果同獎懲和追究掛鉤，做到執紀必嚴、違者必究，追究到位、懲戒有力。國有企業要堅持依法治企，按照法定的權限和有關規定，嚴格監督檢查法律法規和企業規章的執行情況。要綜合運用紀律處分、組織處理、經濟處罰、法律制裁等手段，提高查辦案件的綜合效能，增強懲戒的威懾和警示作用，發揮懲處的治本功能，擴大監督的效果。
(四)完善監督機制，改進監督方式和增強監督效能。要從國有企業的實際出發，建立完善適合社會主義市場經濟體制和現代企業制度的監督機制。要在提高權力行使人自覺接受監督的同時，改進企業民主監督和公開監督，逐步解決同級監督難的問題，如探索紀檢機構實行垂直領導、派駐和巡視監督等。要堅持把企業監督工作與落實黨風廉政建設責任制相結合，教育、制度、監督并重和一體化運作，把監督責任落實到位。要進一步整合監督資源，形成監督合力，注重運用現代信息技術，加強過程監督和實時動態監控，構建全方位、多層面的監督網，提高監督效能和預防腐敗的能力。
六、通過預警預測，提高風險控制能力
提高預警預測水平，是提高有效預防腐敗能力的重要標志。國有企業要注重把防范腐敗風險納入企業風險管理之中，建立預警預測機制，逐步形成系統，增強有效預防腐敗的主動性和預見性。
(一)堅持把加強預警預測作為提高預防腐敗能力的戰略性措施。深化企業改革帶來的利益調整更加深刻，參與國內外市場競爭使企業面臨的經營環境復雜多變，在為企業發展創造機遇的同時，也增大了滋生腐敗的不確定因素。因此，要把加強預警預測作為提高預防腐敗能力的一項戰略性措施，以增強反腐倡廉工作的前瞻性、主動性和有效性，降低反腐敗成本。構建懲防腐敗體系，將促進企業反腐倡廉工作與經營管理活動全面融合。使以往紀檢監察部門對腐敗問題的預警預測僅從信訪舉報、案例分析等渠道獲取信息進行分析，或者往往是應急性調研的局面，變為企業各部門共同參與，突破了信息、知識、技術等范圍與空間，從更大視野在企業經營管理中全方位加以推進，從而為形成有效預防腐敗的預警預測系統奠定了堅實的基礎。
(二)建立健全預警預測機制。在企業改革發展和國有資產經營中，對一些不確定因素可能衍變發生消極腐敗的違紀違法問題及時預見和防范，要充分發揮預警預測的作用。一是加強識別。在企業管理流程、重要經營活動、重大決策執行、改革措施實施、員工教育管理、完善規章制度以及執行、監督和檢查等工作中，對可能發生的國有資產流失、侵害職工合法權益等消極腐敗問題，能夠及時識別。二是進行評估。即對識別的問題可能發生的概率、范圍、影響大小、后果嚴重程度等，進行定性與定量分析，及時發出預警信號。三是提出對策。根據識別和評估的結果，研究提出相應的對策措施，提供企業領導決策和處置，有效預防腐敗的發生。
(三)建立和完善預警預測系統。預警預測是一項科學性、技術性很強的工作。反腐敗預警預測作為企業風險管理的有機組成，要逐步形成系統。一是加強統一領導和組織協調，各部門共同參與。通過加強宣傳、明確責任，增強各部門對預警預測重要性的認識，使其成為企業各部門經常性和連續性的工作。預警預測的識別和評估的結果及對策建議，要作為企業領導決策的重要依據，成為反腐倡廉工作的防控目標。二是做好基礎性工作。要把各類信息的管理和運用作為預警預測的基礎，堅持從信訪舉報、案例分析、民意調查、財務管理、內部審計等渠道獲取信息，同時協調企業風險管理部門督促其他各部門開展預警預測工作，并綜合管理各部門提供的各類信息，借助計算機技術特別是網絡技術，運用現代管理理論和科學方法，設計和構建適合企業特點的分析工具，對可能發生的腐敗風險作定性與定量分析。三是加強信息溝通。及時把預警預測的識別、評估和對策建議提供給企業領導，把防范的措施落實到相關部門，形成防范腐敗的整體行動。使反腐倡廉工作逐步從亡羊補牢轉向未雨綢繆，實現對腐敗問題的超前防范，消除和減少企業改革發展中的消極因素和不利影響，促進企業可持續健康發展。
今年是構建懲防體系的開局之年，工作剛剛起步，提高國有企業有效預防腐敗的能力，需要長期探索和實踐。建立健全教育、制度、監督并重的懲防腐敗體系，是提高預防腐敗能力的根本途徑。提高預防腐敗能力既是懲防體系建設的基本要求和核心內容，也是檢驗懲防體系成效的重要標志。構建懲防體系為預防腐敗提供了新的平臺，使過去單一責任部門的行為變為企業各部門參與的齊抓共建，由各部門局部治理變為全方位整體預防，把相對滯后和不連續的遏制變為融入管理的動態實時防控，從而增強預防腐敗的系統性和實效性，促進預防腐敗能力的提高。著力提高預防腐敗能力，又必然從教育、制度、監督、改革、懲處等方面，全面落實懲防體系的各項措施和要求，從而整體推動懲防體系建設。
我們要以這次研討會為起點，拓寬溝通聯絡渠道，搭建信息交流平臺，加強聯系與配合，進一步從理論與實踐的結合上，深入研究在懲防體系建設中如何提高國有企業預防腐敗能力，進一步取得積極成效。一是高度重視，始終堅持不懈。把提高國有企業預防腐敗能力同懲防體系建設的總體目標和階段性任務相銜接，在逐步深化中同步增強和提高。二是注重調研，理清工作思路。加強理性思考，理順懲治和預防腐敗的工作思路，注重研究新情況和新問題，把握關鍵環節，增強針對性和有效性。三是增進聯系，加強信息交流。在目標一致、責任相同的前提下，有必要建立起工作聯系機制，增進相互支持與合作。國務院國資委紀委將積極主動地為各地國資委紀委提供服務和幫助，為在懲防體系建設中共同提高國有企業有效預防腐敗的能力，做出應有的努力。
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