河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)精兵簡政 14萬超編人員將面臨分流

　　●從今年9月到年底，河南將進行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、“精兵簡政”。一批小鄉(xiāng)鎮(zhèn)將被撤并，14萬超編“鄉(xiāng)官”將被分流。

　　●稅費改革后，更深層次的經濟和社會管理體制方面改革的跟進，被認為是打破歷代賦稅改革“黃宗羲怪圈”的不二路徑。

　　●態(tài)度堅決、力度不凡的此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，將加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，使其更利于服務“三農”，構建和諧社會。

　　□經濟視點報主筆 李萬卿

　　9月9日，劉書記一走出河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革電視電話會議某市分會場，就長長地出了口氣：“這一天終于來了！”

　　劉是豫南某市一個鄉(xiāng)的黨委書記，他所任職的那個鄉(xiāng)，是國家級扶貧開發(fā)重點縣中的扶貧開發(fā)重點鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)2萬多人，靠近4萬畝耕地為生，其他產業(yè)幾乎是空白。

　　在劉的記憶里，從農村稅費改革開始，他就幾乎沒過上幾天“好日子”。鄉(xiāng)政府百多號人一下子斷了“財源”，都向他伸出了要錢的手。僅超編人員的工資問題，就讓他焦頭爛額。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，劉也常常為“官浮于事”頭痛，正副書記、正副鄉(xiāng)長、正副鄉(xiāng)人大主席圍一大圓桌還不夠坐。此外，還有一批享受副鄉(xiāng)級待遇的干部，幾乎“每村攤一個鄉(xiāng)長”。但是，這么多“官”，竟然很少有人能為他分憂解愁。

　　如今，省里終于下決心深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，他打內心里擁護。盡管他這個鄉(xiāng)很可能要被撤并，有幾十個“鄉(xiāng)干部”還要分流。但是，即便分流到自己頭上，他也不會有任何怨言。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編近九成

　　劉所在鄉(xiāng)的“官”多現象，在河南不在少數。一個鄉(xiāng)長，幾個副鄉(xiāng)長，十幾個辦公機構，每個辦公室?guī)讉�辦公人員，還有一些辦事員。這就是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的現狀。

　　當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的臃腫，也不能全讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“受過”。

　　早幾年，在豫北某縣，縣里下達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作考核方案中，財政收入、計劃生育、社會穩(wěn)定三大項為“千分制”考核，還有縣屬工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、種植業(yè)、林果業(yè)、畜牧業(yè)、社會事業(yè)、黨建、信訪、創(chuàng)“三優(yōu)”、社會治安綜合治理等10項“百分制”考核，大項下又分69個小項，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“立項”工作有考核權的縣級部門達23個。并規(guī)定，連續(xù)兩年排名最后，將調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子。

　　為完成上級考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好設相應機構或人員。

　　自1984年我國進行“撤社建鄉(xiāng)”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構就開始急劇擴張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設了若干個副書記、副鄉(xiāng)長，設立了人大辦公室、工業(yè)辦公室等，還設了“七所八站”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任期又越來越短，工作在鄉(xiāng)，居住在縣城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與社會發(fā)展日益脫鉤。

　　農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費減少，不該管的事不讓管了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員一下子“無事可干”了，甚至連工資發(fā)放也日益捉襟見肘。

　　在此情況下，中國政府在深化稅費改革，在從根本上堵住增加農民負擔源頭的同時，還通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)來減輕農民負擔，改變鄉(xiāng)官“無事可干”的現狀。

　　據民政部計算，幾年間，我國撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精簡機構1.728萬個，裁減財政供養(yǎng)人員8.64萬人，減輕財政負擔8.64億元。

　　在河南省始于2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，盡管取得了一定成效，但依然存在著一系列問題。

　　截至2004年年底，河南全省2100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總編制數為16.21萬人，實有人員30.23萬人，超編86.5%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編66.8人，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超編300多人。此外，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有臨時聘用人員1.25萬人。

　　改革，已經是無法回避的事情。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革必須深化、徹底。

　　許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能缺位錯位

　　河南為什么要裁減鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)？

　　對此，可以從河南省委書記徐光春在河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革電視電話會議的講話中找到答案。

　　徐光春說，改革開放以來，河南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革進行了三次，取得了顯著成效，但也存在著許多矛盾和問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應有的社會管理和公共服務職能沒有到位，為“三農”服務的能力較弱。

　　在河南，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)機構，名義上綜合設置為4個中心，實際上，還是原來的“七所八站”。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大院，各類所、站、辦、中心的牌子掛了十幾個，專門用來應付上級部門的各種檢查。許多地方的組織、人事、民政、教育、勞動保障、衛(wèi)生等部門都有權進人；一些地方領導干部違規(guī)辦事，亂批條子，亂開口子，特別是借領導班子調整或調離之際，突擊超編進人。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員混崗嚴重，分不清正式和非正式人員。

　　大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務沉重，少則幾十萬元，多則幾百萬元，甚至上千萬元。因此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資不能按時足額發(fā)放。

　　這些問題，只有通過進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革來解決。

　　徐光春說，超編人員這么多，在農業(yè)稅取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少的情況下，一些地方靠舉債和轉移支付資金發(fā)工資，長期下去，財政開支和農民負擔就很難真正減下來，即使一時減下來，也很難長久鞏固。

　　深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，如箭在弦。

　　因此，河南在稅費改革之后，接著就開始了這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革，并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重新定位：把工作重點從直接招商引資、生產經營、催收催種等具體事務，轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發(fā)展環(huán)境上來。

　　《經濟視點報》專家顧問團成員、河南省委政研室副主任王永蘇說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革勢在必行。不精簡、不撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能就轉變不了，環(huán)境就不能優(yōu)化�！�

　　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，主要是配合農村稅費的改革。在2001年，河南就已經進行了一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，例如，焦作市上次已基本完成了有關改制，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在該市僅超編100多人�！焙幽鲜【庌k一位參與調研和報告起草的官員說，特別是農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費沒了，人員超編就沒法養(yǎng)活。

　　改革，是唯一出路。

　　14萬超編人員將分流

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革并非易事。

　　在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革電視電話會議上，徐光春在談到改革的重要性和緊迫性時，曾言及“黃宗羲怪圈”。

　　這個“怪圈”，來自明末清初思想家黃宗羲的發(fā)現。

　　幾百年前，黃宗羲在反思中國歷代賦稅制度時，發(fā)現中國歷史上的賦稅制度都是“虎頭蛇尾”：從隋唐的“租庸調”、“兩稅法”，到明清的“一條鞭法”、“攤丁入畝”，每次稅費改革，農民負擔在下降一段時間后，都會漲到比改革前更高的水平。

　　為什么會出現這種現象？

　　徐光春說，一個重要的原因就是，在稅費改革后，缺乏更深層次的經濟和社會管理體制方面的改革。

　　于是，有了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、“精兵簡政”的決策。

　　河南省特別規(guī)定，平原、丘陵地區(qū)原則上不保留3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，山區(qū)原則上不保留面積不足100平方公里、人口不足3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷后按整建制并入相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)；充分考慮相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史沿革、風俗習慣和群眾感情，特別是少數民族群眾生產生活習慣；并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產、債權、債務一律無條件全部接收；考慮到撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際困難，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)后涉及的有關人員可在全縣范圍內調整和定崗分流。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構堅持原定的3個機構數額不變，機構名稱統一規(guī)范為黨政辦公室、社會事務辦公室、經濟發(fā)展辦公室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，不準在省規(guī)定限額之外再設置各類事業(yè)站所，已設置的堅決撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設立自收自支事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制和事業(yè)編制，堅持原核定數額不變，5年內只能減少不能增加。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類非正式人員，一律清退。正式人員須按公開、公平、公正原則，競爭上崗。

　　河南省編辦有關官員說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制，由省一級實行宏觀管理和總量控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數一經確定，不得改變。建立和完善機構編制管理臺賬，實行編制實名制管理和機構編制審核通知單制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導職數從原來的9～12名減少為7～9名。

　　如此，河南全省將有14萬名超編“鄉(xiāng)官”被分流。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革動真格

　　撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精兵簡政，河南的態(tài)度特別堅決。

　　《經濟視點報》記者注意到，9月9日上午，在河南省委、省政府召開的由省、市、縣、鄉(xiāng)四級干部參加的電視電話會議上，省領導的講話有“全面啟動深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革工作”、“年底前基本完成改革任務”、“不留過渡期，不得拖延”等詞語。

　　這些詞語，意味著什么？

　　王永蘇分析，“年底前基本完成”，就等于列出了時間表，這是政府下決心“革”自己的“命”，改革進入“深水區(qū)”后，改到自己頭上來了�！安涣暨^渡期，不得拖延”，就是要動真格，是硬任務，不能討價還價，表明了河南省委、省政府改革的決心。

　　河南省編辦工作人員呂萬剛說：“過去，這樣的改革，一般留有過渡期，結果時間越長，變數越大�！�

　　《經濟視點報》記者在河南省編辦得到證實，河南這次撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，撤掉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會分割拆開，要整體并入另外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。合并后，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將作為區(qū)域經濟文化中心，起帶頭作用。

　　那么撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，人員如何分流？有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，副鄉(xiāng)長以上的官員有20多人，甚至更多，該如何安排呢？

　　“先定崗定編，實行實名制，由省里控制。實際上，機構改革最難的就是兩件事：誰走？誰留？無論走與留，都要讓人信服。這就需要有一套機制和辦法，公開、公平、公正、擇優(yōu)競聘上崗�！蓖跤捞K說。

　　呂萬剛告訴《經濟視點報》記者，為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并，河南省委、省政府制定了一系列優(yōu)惠政策：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位男滿55周歲、女滿50周歲且工作年限滿20年的或工作年限滿30年的，可辦理提前退休手續(xù)，享受退休人員待遇；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關正式在職人員、依照公務員管理的人員，分流后未就業(yè)的，退出編制序列，每月按本人2005年國家規(guī)定工資標準的70%發(fā)放基本生活費；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關正式在職人員，本人自愿、經批準辭去公職自謀職業(yè)的，可視其工作年限一次性發(fā)給辭職費；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位分流的正式在職人員，退出事業(yè)編制序列，可納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，建立養(yǎng)老保險關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位正式人員，自愿辭去公職并與單位辦理解除人事勞動關系手續(xù)的，既可以參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，也可參照有關規(guī)定，給予一次性補償等。

　　呂萬剛說，每分流1名財政全供人員，省財政對縣級財政補助5000元；每分流1名差供人員，省財政對縣級財政補助3000元；每撤并1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省財政一次性向縣級財政補貼50萬元。

　　王永蘇認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導職數，應該根據精簡、撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能確定。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有哪些職責、多少工作量等，要“以事定崗，以崗定人”。

　　那么，該如何杜絕“分而不流、流而不走”的現象呢？

　　王永蘇說，河南省規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類非正式人員，凡是臨時借調、臨時聘用的人員，凡是沒有經過組織、人事、編制、財政、勞動保障部門辦理正式手續(xù)的人員，凡是假身份、假證明、假手續(xù)等弄虛作假的人員，一律清退，并張榜公布。正式人員則須按公開、公平、公正的原則，競爭上崗。上崗人員和分流人員均須公示。分流人員必須脫崗，不能與在職人員混崗及輪流上崗，嚴禁編制混用、輪崗分流。

　　“這次還要實行編制實名制管理，建立全省數據庫，全省聯網。”呂萬剛說。

　　雖然如此，政府決心大力縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員，也還是存在一定的困難。

　　“困難主要還是人員分流問題。”呂萬剛說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，突然將其推向社會，肯定有個不適應的過程，要重新定位，包括心理上的定位。長期以來形成的官本位思想，一時還難以改變。”

　　學者看好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“瘦身”

　　說起鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，幾乎每位從事“三農”研究的學者都有一套“理論”，并不遺余力地為改革搖旗吶喊。

　　河南省社科院農村經濟研究所所長吳海峰的話非常精辟：“適當撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)可以調大、調強、調優(yōu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，形成聚集效益�！�

　　吳海峰告訴《經濟視點報》記者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革方向就是擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數�！澳壳昂幽�2萬～3萬人就是一個鄉(xiāng)，這次如果通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，擴大到一個鄉(xiāng)5萬～6萬人，結果會大大減少基層干部，減少財政支出。”

　　吳海峰進一步分析說，必須打消地方政府“是鄉(xiāng)就可以變成小城鎮(zhèn)”的觀念，避免小城鎮(zhèn)“遍地開花”。城鎮(zhèn)化的主要目的不在于建設一批城鎮(zhèn)，而是通過城鎮(zhèn)化的發(fā)展，擴大非農就業(yè)機會，集聚資本和人口，調整農村產業(yè)結構、就業(yè)結構和城鄉(xiāng)關系，逐步解決“三農”問題。因此，小城鎮(zhèn)建設必須以集中發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大規(guī)模轉移農村人口、節(jié)約利用耕地為目標。通過改革，調整小城鎮(zhèn)行政區(qū)劃，適當撤村并鄉(xiāng)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)并市，調大、調強、調優(yōu)，規(guī)模并大，實力并優(yōu)，使一批小城鎮(zhèn)合并重組，既節(jié)約土地、保護資源，又形成規(guī)模效益和聚集效益，便于完善城鎮(zhèn)的公共設施，從而為企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)良環(huán)境，促進農村人口轉化和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，官少了，行政干預少了，市場運作的空間大了，肯定有利于生產環(huán)境的改善，集中資金改善所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施建設。這次改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更有利于服務‘三農’，構建和諧農村�！眳呛７逭f。

　　王永蘇認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革將加快政府職能的轉變，這不但可以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出、從根本上減輕農民的負擔，而且還可理順各方面的利益關系、集中精力發(fā)展經濟、加快小城鎮(zhèn)建設發(fā)展步伐、促進農村經濟持續(xù)發(fā)展、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域綜合

　　因此，河南的此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是一次利國利民、及時而富有遠見的政改行動，它對河南各地特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級拋開包袱，致力于中原崛起、構建