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本報記者 孫 雷
北京報道
9月19日，國家稅務總局通過其網站，向全社會公布了日前下發的《個人所得稅管理辦法》的全文(以下簡稱《辦法》)�！掇k法》中明確提出了加強個人所得稅征管的“四一三”
思路。其中，“建立個人收入檔案制度”和“逐步實現全員全額管理”被財稅專家稱為是其中“最大的亮點”。
因為這將意味著，在未來，只要是有收入的個人，無論收入的多少和類型有怎樣的不同，都要在稅務部門建立的個人收入檔案中有所體現。“這樣，幾乎所有的人都將會納入到這個體系之中�！必斦控斦茖W研究所稅收研究室教授孫鋼的評價是，這個《辦法》“很厲害”。
《辦法》出臺的背景耐人尋味。目前《個人所得稅法》小幅修改，仍在全國人大征求意見之中。而從目前反饋的意見來看，《個人所得稅法》在諸多環節仍面臨大量爭議。在此敏感時刻，《辦法》出臺的確意味著個稅征管已經在醞釀大踏步前行。采訪中，專家們普遍認為，《辦法》的出臺，是稅務部門向全社會發出的加強個稅征管的一個非常明確的信號，是對《個人所得稅法》修改的一種配合，但具體實現起來工程浩大，牽涉的關節非常之多，“要真正到位，很難”。
全員全額管理
《辦法》共十章五十九條，分別對建立“個人收入檔案管理制度”、“代扣代繳明細賬制度”、“納稅人與扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度”、“與社會各部門配合的協稅制度”等四大制度做了規定，同時提出要“加快統一的個人所得稅信息管理系統建設”。另外，在強化高收入者的重點管理、稅源的源泉管理、全員全額管理等方面，《辦法》也做了詳細闡述。
這就是所謂的“四一三”思路，它是一個從“軟件”到“硬件”對個人所得稅征管的全面升級，而“建立個人收入檔案制度”和“逐步實現全員全額管理”，則被看作是其中的核心內容和“最大的亮點”。
“這四項制度是有其內在的邏輯性的”，中國稅網納稅籌劃專家李曉蘭說。她分析指出，只有建立代扣代繳明細制度以后，才可能開始逐步建立個人收入檔案管理制度；雙向申報和社會協稅制度則在最大程度上可以保證個人收入檔案信息的完整和準確，而“全員全額管理”同樣是對“個人收入檔案管理制度”的配合。
據了解，四項制度中，“代扣代繳明細帳制度”已經在北京、上海、廣州等大城市開展了先期的試點工作，也就是稅務機關依據個人所得稅法和有關規定，“要求扣繳義務人按規定報送其支付收入的個人所有的基本信息、支付個人收入和扣繳稅款明細信息以及其他相關涉稅信息，并對每個扣繳義務人建立檔案”的一項制度。
“納稅人與扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度”和“與社會各部門配合的協稅制度”同樣在具體實踐中已經初露端倪。
而“個人收入檔案管理制度”則是最新的提法，它是指“稅務機關按照要求對每個納稅人的個人基本信息、收入和納稅信息以及相關信息建立檔案，并對其實施動態管理的一項制度”。
同時，《辦法》中指出，“全員全額管理”就是說，凡取得應稅收入的個人，無論收入額是否達到個人所得稅的納稅標準，均應就其取得的全部收入，通過代扣代繳和個人申報，全部納入稅務機關管理。
“這個《辦法》很厲害。”孫鋼教授對本報記者說�！皞�人收入檔案管理制度”的建立和“全員全額管理”將意味著，每一個納稅人都將被建立一個專門的檔案，實現個人收入“一戶式”管理，不管你的收入是否達到納稅標準，都應該要進行納稅申報。“達不到納稅標準你可以不交稅，但你不能不申報。”孫鋼教授解釋說。
從個別地區的試點到向全國的推廣，從主要集中于高收入人群到向所有個稅納稅人全面鋪開，國稅總局個稅征管的步伐在大大加快。
呼應《個人所得稅法》修改
“這顯然是對《個稅法》修改的一種配合。”采訪中專家們對此幾乎異口同聲。
9月27日，全國人大常委會將在京舉行立法聽證會，會議討論的焦點，便是《個稅法》的修改問題。
盡管圍繞《個稅法》修改的爭論此伏彼起，但可以預見的是，此輪修改將只能是小幅調整。專家們普遍認為，“小改”，取決于中國特有國情下的漸進性的策略選擇。
十六屆三中全會確定的個人所得稅改革的大方向是，實現從分類征收向分類與綜合相結合的征收模式轉變。
“雖然這么提，但作為第一步，還不能馬上改，實行分類與綜合相結合的條件并不具備�！睂O鋼教授指出，國外現在更多是實行綜合的稅制征管模式。但哪怕實行綜合與分類相結合這樣一個過渡性做法，也必然有一個申報的過程，至少要把納稅人的勞動所得綜合起來。
“但是現在綜合是否有這個條件？如果你在幾個單位領錢，稅務局能把你在幾個單位的收入匯總在一起嗎？由你來申報，能不能如實申報？申報的是否真實，稅務局怎么來查核你？”
中國稅務學會副會長安體富教授也認為，要想對《個人所得稅法》做更大的調整和修改，征管水平必須要加強，否則“就可能無法真正執行甚至使法律變成一紙空文”。
近年來，中國的個人所得稅收入呈現快速增長勢頭。2004年，中國個人所得稅收入1737.05億元，同比增收319.87億元，增長22.6%。從收入規模上看，個人所得稅已成為中國第四大稅種，個人所得稅占中國稅收的比重也由1994年的1.6%，迅速攀升至2004年的6.75%。
然而，在發達國家，個人所得稅收入占稅收總收入的比重一般為30%～50%，發展中國家也達到8%～12%。
理論上講，個人所得稅具有籌集財政收入和對收入分配狀況進行調節兩大功能，而過低的比重使得個稅的收入分配調節功能在中國難以發揮。相反，由于征管水平的限制，又缺少一個很好的納稅人收入管理系統，工薪階層由于收入單一、實行代扣代繳方便，成了實際上的最主要的納稅人。
至于人們所常爭論的話題，比如九級稅率的減少、稅前扣除內容的更加公平合理、扣除額度的調整等一連串的問題，都指向了當前的稅收征管水平。
“這一《辦法》的出臺，是充分發揮個人所得稅調節收入分配的職能作用，加強個人所得稅征管的重要舉措�！眹叶悇湛偩志W站的新聞通稿如是說。
李曉蘭女士也認為，《辦法》的出臺是國家稅務總局向全社會發出的一個非常明確的加強征管的信號。
“也要考慮中國的具體國情”
“加強個人所得稅征管，大方向是對的，但是也要考慮中國的具體國情�！敝猩酱髮W稅收與理財研究中心主任楊衛華教授對記者說。
在他看來，“個人收入檔案管理制度”和“全員全額管理”等內容大方向沒有錯，但這是需要和一定的技術手段、人員素質征管水平相配合的，而當前情況下，要做到這些很難。
他舉了一個身邊的例子，比如廣州目前在實行“代扣代繳明細賬制度”，但對于中山大學來說，上萬人的學校員工，那么復雜而繁瑣的填報方式，學校的財務部門根本沒有那么多的人力和精力來把這件事做好。
這是很具體而實際的問題，如果處理不好，數據的有效性就將無從談起，加強征管也容易流于形式，紙上談兵。“這就是很難真正推行下去的問題所在�！睏钚l華教授說。
劉曉蘭女士也認為，現在讓大家去主動申報并不現實，稅務局受理起來也很困難。即使代扣代繳明細申報也只是個別地區在做。所以，《辦法》中規定2005年10月1日起執行，“這目前看來比較難，缺乏可操作性”。
而同時，更重要的問題是，人們如何配合？
《辦法》中提出，要社會各部門協稅，“稅務機關應重點加強與以下部門的協調配合：公安、檢察、法院、工商、銀行、文化體育、財政、勞動、房管、交通、審計、外匯管理等部門�！辈唧w的信息共享內容作了規定。
“可是，這樣的文件有那么大的權威性和約束力嗎？”有專家質疑說。在目前，各個政府部門之間要想真正做到信息共享是非常困難的，何況目前又僅有這樣一份部門制定的文件，對其他部門根本不具有法律上的約束力。
“這只是國稅總局一個部門發布的文件，法律依據何在？我作為納稅人，憑什么要把自己的個人信息全都告訴你？”有納稅人提出這樣的疑問。
同時，另外一個非常值得關注的問題是，“個人收入信息收集上來后，信息怎么用，誰來用？”作為個人隱私，信息使用的權限問題同樣值得關注。
而李曉蘭女士也指出，如果不能真正實現全國聯網，個人信息及時收集上來也沒有任何意義。
“這需要許多相應的法律法規的調整、補充和明確，也需要采取更多的配套措施。”孫鋼教授認為，《辦法》提出的是一些必要性、意向性的東西，要真正能夠操作，還有很長一段路要走。
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