|
本報記者 陳 歡
上海報道
9月7日舉行的國務院常務會議上，《中華人民共和國審計法修正案(草案)》經討論并原則通過，決定經進一步修改后，由國務院提請全國人大常委會審議。
記者獲悉，修正案在現行審計法7章51條的基礎上增加到7章58條，條文改動占2／3以上，篇幅較現行審計法增加近1／4。但是，此前外界熱議的變現行行政型審計體制為立法型審計體制，審計機關垂直管理等問題并沒有在修正案中有所體現，而增強審計機關獨立性等問題也僅是略有呼應。
體制微調
在審計風暴中被大眾所熟知的審計署，也在審計風暴中暴露出眾多的體制性矛盾。“為什么是刮風暴而不是長效機制？審計風暴之后為何沒下文？”等種種追問，矛頭直指審計體制本身。
行政型審計體制自上世紀80年代初審計署設立形成，并在1994年制定《審計法》時被固定下來，“國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作”，“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作”。
正如清華大學會計研究所教授郝振平所認為的那樣，現行體制的好處在于建立的時候比較迅速，很快就能開展工作。而且審計所需的人力、物力資源都在國務院的掌控之內，國務院能支持審計工作很快展開，但隨著時間的推移，行政型審計的弊端也越來越明顯：審計機關受制于政府又審計政府，地位不獨立；受地方政府和上級審計機關的雙重領導，尤其是行政上受地方政府領導導致對地方政府審計不力……
但在本次審計法修正案中，幾乎沒有觸動審計體制，僅在第三條對審計機關執法的主體資格進行了明確，增加“審計機關適用法律法規和國家其他財務收支的有關規定進行審計評價和處理、處罰。”
南京審計學院副院長尹平教授說：“由于我國現行的《審計法》對執法主體沒有明確，所以實踐中有的地方采取審計機關牽頭，聯合物價、工商等部門聯合審計的辦法。修正案明確執法的主體資格后，會從根本上杜絕這一現象。”
第四條修改為：“審計機關受人民政府的委托，應該每年向本級人大常委會提出對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。”
這一條在修改中，理論界爭議很大。尹平教授認為，在我國現在的國情下，這樣的修改是適當的。“賦予審計機關審計結果公布權，這對政府機關就已經是很大的觸動。之前的討論中有些人希望取消委托關系，但這暫時不可行。”
針對此前被熱議的審計機關垂直管理，尹平教授表示現在討論還為時過早：“垂直到哪一級？省一級還是中央一級？哪些垂直？人財物全部垂直還是只有人事垂直管理？這些問題現在都沒有定論。”
至于立法型審計體制的建立，尹平教授認為現在條件也不成熟。其一是“現在是審計署建署以來最好的時期，大家都希望這個勢頭能保持下去。”其次，審計機關受國務院總理的領導是《憲法》明確的，如果要改變前提必須修憲。
職責細化
在本次修正案中，條文變化最多的在職責部分，審計機關的審計范圍被明確，增加了經濟責任審計、效益審計等原先沒有的內容，
第十九條，二十條，二十一條均進行了修改，明確審計機關“對國有獨資、控股、參股的企業進行審計”，“對國有資產的安全和完整，保值增值進行審計監督”。并增加第二十五條：“審計接受財政補貼的、有國有資產的，以及對社會公眾利益有重大影響的企事業單位。”
在上世紀80年代，審計是“無所不審”，連民營企業都審計。后來審計防線不斷后撤，同時因為審計資源嚴重不足，“該審的全部審一遍需要28年”，所以一般只抽檢國有資產比重高的單位。“修正案對審查范圍進行了明確，1994年審計法規定審計國有企業，但控股和參股的企業要不要審？修正案中明確了。”
修正案中另一個引人關注的變化在于增加的第二十六條：“經濟責任審計依國家有關規定執行。”
在現行的《審計法》中，沒有經濟責任審計的相關規定，而在去年4月審計署下發的征求意見稿中，對經濟責任審計的規定遠比現在具體。征求意見稿中規定：“審計機關對行政機關、國家的事業單位、國有及國有資產占控股地位或主導地位的企業和金融機構主要負責人，以及使用財政資金的其他機關和社會團體主要負責人履行經濟責任審計監理。”
據參加征求意見的人士透露，這一條在征求意見時爭議比較大。不同地區的觀點有很大差異。“東部審計資源比較豐富，審計觀念比較開放的地方覺得很好，而西部地區就比較難接受。”
該人士同時透露，雖然修正案對經濟責任審計的規定比較籠統，但在同步修訂的審計法實施條例中，會有比較明確的規定。
此外，審計署近來強調的“效益審計”在修正案中單獨占據一條。增加的第二十八條規定：“審計機關要關注經濟效益、社會效益和環境效益。”
效益審計通俗地說，就是從原先查是不是真的用，轉向查有沒有好好用。”在審計署署長李金華眼里這屬于“更高層次的審計目標，審計工作的發展方向”的效益審議，增加的這一條文雖然短，卻顯示了審計署推行效益審計的決心。
強化保障
本次修正案中，還有大量篇幅被用于加強審計保障，強化審計手段。
原先第十一條規定審計經費應該列入預算，由本級政府保證，修正案在第十一條后增加了一款：“審計經費不足時，可按照法定程序，向本級行政首長申請追加。”
第十二條對審計人員的任職資格進行了明確：“建立審計資格執業制度，具體辦法由國務院另行規定。”第十三條規定：“地方各級審計機關正職、副職負責人的任命或者免職，在提請決定前，必須經上一級審計機關同意。”
不難看出，審計機關在人財物各個方面都獲得了比以往更多的保障。而且在審計手段方面，審計機關也獲得了不少以前沒有的“利器”。
修正案規定，審計機關有權要求被審計單位提供數據，“包括計算機數據和文檔”。而且，“審計機關確實出于審計的需要，可以對銀行存款進行查詢。”“被審計單位抗拒審計，審計機關有權封存賬冊”，“可向公安機關申請凍結被審計單位的銀行賬號”，“在必要時，可提請公安、海關、工商等機關給予協助。”
| 
