斗爭妥協然后合作

　　從中國政府與世界銀行25年來的接觸與磨合中，可以察覺出所謂“與國際接軌”的煩難與微妙

　　文/本刊記者 劉建輝

　　世界銀行執行董事會于5月25日批準向中國提供一筆總額為1億美元的貸款，用于柳州

環境管理項目，這個項目的準備期耗時1年。作為世界銀行柳州項目專家，李陸泗總能回想起他曾經負責的世界銀行河北城市項目，那個項目的準備期耗時是柳州項目的3倍。

　　5年前李陸泗還是河北省財政廳外債管理中心副主任，分管世界銀行在河北的項目。1997年河北省確定了幾個城市項目作為一個整體(主要是城市污水處理及環境保護)開始向世行申請貸款，直到2000年才得到世界銀行執行董事會批準。整個申請及審查過程耗時三年。

　　柳州項目中一位和世行打交道多年的專家告訴《經濟》：“以前和世行打交道比現在困難多了，在一個項目中雙方爭得面紅耳赤是常有的事。”

　　不斷的“頂牛”

　　當年參與河北省城市項目的一位世行專家王林(化名)向《經濟》記者講述了三年的項目準備期中，河北省和世行多次“頂牛”的故事：

　　第一次“頂牛”是關于項目城市的選取。當時有石家莊、衡水、秦皇島、唐山、邯鄲這五個城市提出申請，河北省認為石家莊、邯鄲、唐山這三個城市符合條件，另外再從衡水和秦皇島中選取一個。沒想到這個方案遭到了世界銀行的反對，世行只看中了衡水的項目。

　　河北省很是不解。在省里面看來，他們選取的三個城市的項目才是最急需世行資助的。河北省認為，如果世行堅持的話，衡水可以包括到項目中，另外還應該選取兩個城市。但世行依然不同意，雙方為此就“頂”了3個月。正在雙方爭執不下的時候，衡水自己退出了，因為衡水申請到了國債(國債的利息要比世界銀行的貸款低一些)。不久后秦皇島也退出了，原因是秦皇島的項目是個供水項目，需要盡快建好，而世行的項目周期太長，所以他們又通過其他渠道進行了融資。最后就剩下了石家莊、邯鄲和唐山這三個城市。世界銀行又對這三個城市項目進行了評估，最后被河北省說服了。

　　河北省的城市項目在確定項目城市這一環節就用了半年左右。接下來就是項目的前期準備階段，這一準備又是兩年多。當時世界銀行給項目負責單位列了一個action plan(行動計劃)，多達100多條！有技術上的，有機構設置上的，還有財務上的，需要逐條做到，有些條件需要省政府高層協調，做起來非常困難。不久雙方又“頂上了牛”。

　　項目中的一個大項是城市污水處理，在調高污水處理價格上，雙方發生了爭執。世行希望調價幅度大一些，盡量一步到位，中方則考慮到當地工業和老百姓的承受力，建議逐步調價。像這樣的意見分歧，王林說，在整個項目前期準備過程中發生過多次。“遇到這樣的爭議，基本上都是雙方各退一步。”李陸泗證實，“在水價的問題上，最后采納的還是世行和中方雙方同意的方案。”

　　王林認為，合作中雙方的妥協無所謂誰勝誰負，而主要是看誰的建議更合理并且符合規定。

　　1999年下半年，項目的前期準備工作已經基本結束，污水處理廠建起來了，水價調上去了，其他的一些配套設施也一應完備，按世行的規定，雙方要在世行華盛頓總部進行最后的會談，然后就簽約正式進入項目執行階段。

　　世行項目的執行過程主要就是采購問題，分為國內采購和國際采購。世行希望盡可能多地進行國際采購，中方想多進行國內采購，一是因為程序簡單，時間快，二是可以照顧本地企業。在項目準備過程中雙方確定了采購金額分界線。

　　但是去華盛頓進行最后談判簽約時，世行通知李陸泗他們，世行決定降低進行國際采購的門檻，這就意味著更多的項目需要進行國際采購。

　　當時我們都很生氣，李陸泗說，因為在來之前已經把方案都上報給了上級政府，不能再隨意變動。一周的談判時間實際上只有5天，從周一到周五，前兩天把其他問題都順利解決了，但是在這個問題上雙方誰也不讓步，最后干脆拍桌子說“不談了！”被迫休會。兩天后，周五，世界銀行取消了變動。

　　這只是在項目準備階段發生的一些故事，在項目執行階段類似的故事有很多。在談起這段和世行合作的經歷時，李陸泗說，中國和世界銀行合作的過程就是一個互相磨合的過程，雙方都從對方身上學到了很多。盡管當時矛盾很大，做起來非常困難，但現在看起來那些做法對行業的發展是有益處的。參與世行項目的專家幾乎都有這樣的經歷，王林告訴《經濟》，在此期間雙方發生的爭執都是對事對不人，爭執過后大家還是坐在一個桌子上吃飯，熱情地打招呼，并不會影響到雙方以后的合作。

　　兩任項目經理的不同風格

　　河北項目準備期為三年，而柳州項目只用了一年。王林認為主要原因是世行本身的效率提高了。

　　一是審批過程簡化了很多程序。據了解，世界銀行當初在河北項目的行動計劃中所要求的100多條，到柳州項目時已經減少了大半。并不是因為世界銀行放松了要求，而是因為減少了一些不合理或者不必要的要求。之所以為有這么多繁瑣的規定，王林認為主要是世界銀行對中國的情況了解得不夠多。

　　比如說土建工程采購，在河北項目的準備階段，世行當時規定800萬人民幣以上的需要進行國際采購，據王林講，當時河北省項目辦的人認為這個規定沒有必要，只會增加程序、成本(要準備英文標書，還要經過有關部門批準，這個過程既費時也費力，差不多要半年時間)。“我們也同意河北省的意見，我們知道就算是提到1500萬(到柳州項目時這一標準果然提到了1500萬)，也不會有國際公司來投標，因為中國的本土企業在這類小項目上報價優勢很大。”

　　再者，世行也意識到原來他們用于項目準備期的時間太長，因而內部做了新規定，所有項目都要在12個月左右的時間里準備好。他們也考慮到了業主的需要，有的項目準備兩三年，程序太繁瑣，業主都煩死了。這里面有觀念的差異，王林說，世行在一項標準的浮動區間內愿意就高不就低，中國人愿意就低不就高。

　　河北省和世行在河北項目上發生多次“頂牛”也有一些文化背景差異和個人的因素在里面。時隔幾年，王林對于當時世行派出的項目經理Weibe Moes仍然印象深刻。他說，Weibe Moes這個人的性格是當初雙方多次“頂牛”的原因之一。

　　Weibe Moes是項目經理出身，荷蘭人，在中方人員眼里，他是一個非常嚴格、難打交道的經理。那年張家口發生了地震，世界銀行對張家口進行災后援助，由Weibe Moes負責。在援助款的使用上，時任河北省財政廳外債管理中心副主任的李陸泗回憶說，“Weibe Moes堅持所有的錢都要用于災后重建，我們則希望有一部分用于當地發展，比如說他要求所有的錢只能用來蓋房子，我們就希望能抽出一部分錢用來打水井。”Weibe Moes毫不退讓，讓河北省很生氣。

　　世行是項目經理負責制，不可能繞開項目經理直接和高層打交道。據說，世行在重慶的一個交通項目的經理也是Weibe Moes，當時的重慶世行項目辦主任和Weibe Moes幾乎是一見面就吵架，到后來Weibe Moes都不敢去見對方了。

　　因為和中方的沖突太多，Weibe Moes后來被調離，現在已經不在中國做項目了，但是還在世行。

　　據王林講，世行后來派往中國的項目經理都比較好打交道，不知道是世行有意選取了一些性格溫和的人派到中國來還是只是巧合。

　　現任世界銀行中國代表處城市發展部主任哲理(Tom Zearley)是世界銀行東亞與太平洋局中國城市項目協調員，哲理本人也擔任了一些項目的經理。一些經常和哲理接觸的人都認為他比較溫和，好打交道。哲理先生兩次接受《經濟》記者的專訪，盡管第二次采訪時正在病中，在整個采訪過程中仍是一直面帶微笑。

　　哲理說他現在不存在與地方政府溝通困難的問題：“我們不是商業銀行，不是利潤驅動的，我們是在幫助中國的經濟發展和社會進步，地方政府對此也比較歡迎。與中國各級政府的合作現在比以前容易多了。”

　　在接受采訪前，哲理剛從陜西考察項目回來。據說，以前的城市項目的負責人和業主溝通比較少，而哲理和業主單位溝通的比較多。

　　作為城市發展部主任，哲理在中國工作已有兩年半，在此之前在華盛頓總部工作了21年，負責拉美地區的城市住房及污水處理項目。12年前加入了世界銀行東亞及太平洋局交通部門。在提到在中國工作的感受時，哲理說，如果你的工作是促進地區的經濟發展和社會進步的話，中國是世界上最令人興奮的地區，但是在中國工作也是最累人的，這里的變化如此之快，我們不得不努力工作以適應這種變化。

　　哲理說：“整個世界都在學習中國的經驗，我們每天都在學習。我們向中國學習如何滿足人民的基本需求，如何在創造優越投資環境的同時把社會進步和環保與之結合起來，所以我們通過和中國的合作獲得了很多寶貴的經驗，這些都可以與其他國家一起分享。”

　　值得學習的地方

　　經過大量磨合，到目前不光哲理，世界銀行的高層以及其他國際組織都對世界銀行和中國的合作給予了很高的評價。哲理說，中國項目在世界銀行的所有項目中受到的評價是最高的：時間快、質量好、問題少、資金使用效率高。世界銀行從以前出現在拉美地區的一些問題中吸取了很多教訓，現在非常重視和借款國的伙伴關系。

　　財政部是世界銀行在中國的對口單位，蔡方楠(應被采訪人要求隱去真名)是財政部一位和經常和世行打交道的官員，他認為，世行和中國的合作是國際發展合作的典范，秘訣就在于“互相尊重，互相傾聽，互相學習，互惠互利”。

　　世界銀行去年在上海召開全球扶貧大會，參會的世界銀行領導對“中國經驗”給予了充分肯定。蔡方楠說：“我感覺到世界銀行的主要宏觀經驗基本都是來自中國，比如說，很多發達國家認為世行的主要使命是扶貧，就應該到最貧困的地方去，而中國經驗表明，沒有宏觀經濟的長期增長，扶貧工作是不可能持續的，局部的扶貧可能很精致，但是由于財務成本很高，因而不具備推廣意義。必須在保證經濟長期高速增長的條件下探討扶貧，階梯發展，這是扶貧大會上肯定的第一條重要經驗。”

　　當然，好幾位和世行多有接觸的中國官員都承認，中國從世行學到的經驗比世行從中國學到的要多得多。一些參與世行項目的官員都有這樣的感覺：盡管世行的規定和程序相對比較繁瑣，讓很多中國人覺得煩，但是它能保證項目的進度和質量，所以往往在事后大家會更信服世行。

　　世行對資金使用的監督檢查比較嚴，一個項目一年要派出兩個督導團，發現問題之后，懲罰措施非常嚴，沒有“下不為例”的概念；在項目招標上如果有違規，為了維護自己的國際信譽，馬上就給注銷資金，沒什么好說的。蔡方楠認為，“有法可依、有法必依、違法必究”這幾條世行都做到了。

　　蔡方楠說，用世行的貸款的好處不僅在于融資成本低，更重要的是，世行不光關注硬件的建設，還有綜合考慮，包括項目所在行業調整，機構安排，財務安排等。世行不光關心把項目建設起來，還關心要把項目有效運作起來、管理起來。他們關注的是一系列問題。

　　“從知識援助和貸款援助兩個方面綜合考評，在眾多對中國進行援助的國際機構中，世行絕對是名列前茅的。”這是蔡方楠對世行的評價。

　　作為一種“外力”存在的世行

　　上世紀80年代中后期和90年代初，世界銀行和國際貨幣基金組織利用貸款附加條件，強制拉美國家進行新自由主義的經濟改革。這一舉動產生了大量爭議，有人指責這些國際組織應該為拉美的經濟衰退負責。世界銀行業務評價局總經理Gregory K.Ingram在《中國：國別援助評價報告》中說，與其他國家相比，中國對于援款附加條件尤其敏感，因為這會讓中國人痛苦地回憶起歷史上的“不平等條約”。

　　1980年中國恢復世界銀行的成員國地位，次年接受了世行的第一筆貸款。當年中國的改革開放剛剛開始，中方對世行準備出具的第一份經濟報告頗多擔心，難免懷疑世行有意識形態方面的企圖。但這份報告出來后卻給中方官員留下了深刻印象，因為他們驚奇地發現，社會主義中國的問題與那些“生活在水深火熱中”的發展中國家有很多相似之處。布魯金斯在《世界銀行史》中指出，這份報告“成為中國高官的入門讀物，對世界銀行在中國建立良好聲譽有很大幫助”。

　　世界銀行等國際機構的援助確實經常附加一些條件，用以推動一些制度建設，世界銀行中國代表處城市發展部主任哲理對此并不否認，他說：“我們不僅提供錢，而且要求進行改革，比如我們會要求成立獨立的公司來管理我們提供的服務。在水處理項目上，我們會要求預先成立獨立的水處理公司。我們是按商業規則辦事，這樣的公司不能作為政府的一個部分或者受政府控制。另外，我們要求按市場原則向所有污染者收費，這不僅是世界銀行的做法，也是很多國家的做法。”

　　哲理認為，這些項目本身很難產生全國性的大的影響，因為中國每年在進行中的大的項目比這要多得多，“但是我們與中國中央政府以及地方政府約定，要讓這些項目成為改革和創新的樣板項目，以起到更大的示范作用。我們不僅提供貸款，還提供很多報告，舉辦研討會，總結我們的經驗以供別人參考。”

　　為了避免中國政府的擔心，世界銀行業務評價局總經理Gregory K. Ingram說，世界銀行讓中國政府“坐到駕駛席上”，握有主導權，也就是謀求世界銀行前行長沃爾芬森所說的“以借款國為主導的伙伴關系”，而世界銀行在其中主要是通過經濟研究、研討會和其他分析咨詢活動，說服中國政府高層及其政策顧問推行某些自上而下的改革。

　　這讓中國政府感覺很安全。“在中國什么事都要和中國政府商量著來，如果不合理的話，大不了我們不要這些貸款。”中國財政部官員蔡方楠告訴《經濟》，中國是個大國，世行貸款在中國的總投資乃至公共投資當中占的比例很小，在拉美和非洲國家出現的情況不太可能在中國出現。國際貨幣基金組織和世行的貸款有時能占一些小國家公共支出預算的一半以上，所以他們說話一言九鼎，而這種情況在中國不存在。

　　蔡方楠介紹，25年來，還沒有發生過因為世行的政策或者規定不合理給中國造成重大損失的情況，倒是由于國內的一些政策變化，導致有的項目談好后被迫注銷，白忙活一年。世行的大部分規定本身比較合理，中國在實行市場經濟改革，這和世行的目標一致。

　　蔡方楠認為世行在中國所推動的一些制度建設對中國很有幫助。世行的很多經驗都已經成了中國的一些行業的標準做法，最明顯的是1984年引進的招標采購方法。1998年《政府采購法》以及此后的《招投標法》大量地借鑒了世行的經驗。十幾年來，世行引進了理念、規則以及培養的大量專業人才為我們國內的招投標提供了有力的保障。

　　另外一項影響深遠的制度在中國也是通過世行率先推動——排污收費制度。經世行建議，中國1987年第一次實行排污收費，國務院特批在上海試點。到1997年時，這就成了一項制度。蔡方楠說：“一個地方的可持續發展必須要有制度上的保證，排污收費就是這樣一種制度。中國的改革不能忽視外力的作用，世行在這方面作為一種外力，推動作用是很大的。”

　　世行所推動的另外一項制度也獲得了中國的認可。世行的項目都有嚴格的環境評估和社會評估。在環境評估上，由于中國的環保意識越來越強，爭論少一些，在社會評估方面，如搬遷、征地等，國內也有法律規定，但是不如環境規定那樣嚴格，所以有時候問題比較多。

　　世行對每個項目進行社會評估時，會挨家挨戶去訪問。中國一直把這個作為一項隱性成本，國內項目一般沒有這個程序，其他國際組織的項目也沒有，只有世行的項目有。“但是十六屆四中全會確定的建立