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主持人/本刊記者 王建茹
為面臨毀譽參半評價的住房制度改革尋找出路，已經列入了建設部有關研究者的課題范圍。為什么住房制度改革在某些方面會引起巨大的爭議，怎樣在市場化改革的同時兼顧公平與效率，如何使全社會的大多數人有條件實現自己的安居夢想，成為我們本期圓桌論壇的討論主題。
市場化的方向進行住房制度改革，取代低效率、不透明、不公平的住房制度，本來就是一個巨大的進步，釋放出巨大的市場能量，使得房地產行業成為國民經濟的支柱行業。其中最為關鍵性的住房制度改革的進展，還是停止住房實物分配、逐步實行住房分配貨幣化。
任何一個在計劃經濟體制下的行政機關工作過、并且體會過這種計劃管制式的住房管理體制的人，都能夠體會到市場化的住房管理體制改革對人的選擇的多樣性、人的尊嚴、人的流動所帶來的巨大的福利改進。
從歷史數據看，我國城鎮居民的住房面積已從1979年的4平方米，提高到如今的人均使用面積20平方米左右，住宅的成套率已達到80%左右，住房自有率也達到70%。
市場化導向的改革，并不意味著政府可以完全無所作為。當前市場存在的最為突出的問題，就是政府在房地產市場上的合理定位問題。
構筑理想居住生態
對于目前普通城市居民在市場化解決住房過程中出現的問題，我認為不利于全民福利的增進，不利于和諧社會的建立，因此，構筑理想的居住生態將是一個必然的選擇。
首先，要關注收入結構的差異。不同收入階層的人群，所遇到的住房問題是不一樣的，這就客觀的提出了一個十分重要的問題：必須要根據不同收入階層的具體狀況來差異化的提出住房問題的解決方案。
其次，要關注地區結構的差異。從2002年底經濟增長進入新的增長上升通道之后，各個地方出現程度不同的房地產過熱的問題。從總體上來看，房地產過熱主要集中在長三角地區和部分省會城市，但這些地區在過熱時間的起點及過熱持續時間長短不同，把握調控政策時，要區分對待。從統計數據看，前5個省市的房地產投資規模就大約能夠占到全國的50%左右。因此這個問題要放到整個中國的城市化進程中來看待。
如何才能合理有效利用在中國十分稀缺的土地資源，同時又能覆蓋到不同利益階層的利益訴求？目前看來，只能依靠一個高效率、透明、公正的房地產市場，政府在尊重房地產市場規律的基礎上進行合理的介入，承擔自身應當承擔的責任。
政策漸變的可能
從一定程度上講，我國的住房體制需要在一些方面作出調整。
首先是政府要以適當的方式承擔自己應當承擔的責任，特別是對于低收入人群的社會保障責任，但是更為重要的是培育一個信息披露充分、交易過程透明的房地產市場的制度建設的責任。
其次，要重點完善多層次的房地產市場。許多地方各級市場不均衡也已經成為房地產市場發展的一大障礙。目前，我國房地產二級市場(房地產的開發者與房地產的消費者之間構成的交易市場)發展較快，相比較而言，關于土地使用權出讓的房地產一級市場以及關于房地產再次交易的房地產三級市場尚不健全，這在一定程度上阻礙了整個房地產市場的均衡發展。特別是三級市場具有解決消費者梯級消費、提高消費者消費能力等多方面作用，對二級市場推動作用較強，但是當前的發展又嚴重滯后，應當重點關注。
第三，從房地產市場本身看，市場也必然進入一個市場細分的專業化階段。例如，規模較大的樓盤可以質高價平的高性價比主導樓市發展：一些小盤則應以特色為訴求，突出自身的特色。
合理界定政府職責
在堅持市場化的改革前提下，要合理界定政府在房地產市場上的職責。
首先，在房地產市場上，地方政府獲得了最大的收益，因此不能回避相應的責任。根據全國人大副委員長盛華仁提供的數據，2001年到2003年間，地方政府的土地出讓收入為9100億元。而在1998年，這個數據不過區區67億。同時，在整個房地產的建設、交易的過程中，政府稅、費收入占到了房地產價格的將近30～40%左右。如果再加上占房地產價格20～40%的土地費用，地方政府在房地產上的收入將近占到整個房地產價格的50～80%。在歐美國家，地價、稅費相加大約只占到住房價格的20%左右。用高房價購買住房的消費者，實際上承擔了這個巨大的房地產市場成本和城市建設資金籌集的責任。
這些巨大的收益，不應當被地方政府以不透明的方式用去做為形象工程、首長項目，而應當更多承擔相應的職責。如果地方政府認為可以用市場化的商品房供給方式讓所有的百姓都購買商品房，顯然就是一種失職。
其次，政府應當是一個準確、及時、全面、透明信息的提供者和市場透明規則的制訂者。公眾對于房地產市場的判斷，需要建立在全面的信息基礎上。即使是房地產投機活動，最好的抑制辦法實際上還是提供透明的信息供公眾來獨立做出自己的理性決策。
第三，政府應當重點完善政策性住房金融制度，提高政府補貼效率。在住房制度改革目標基本實現以后，政策性住房金融就需要重新定位，應該從為住房改革提供配套金融服務轉移到為中低收入階層居民住房消費提供金融服務、促進住房社會公平的目標上面來，作為社會保障制度的一部分來看待。我國的政策性住房金融制度基本以住房公積金存貸款為主。
從目前狀況看，公積金的覆蓋面和資金籌集均存在問題，發展思路需要重新定位。另外，政府補貼方式必須創新，以提高補貼效率。我國目前的政府補貼采取的是“暗補”的方式，即在經濟適用住房建設上，采取免交土地出讓金，優先獲得信貸資金，享受某些稅費減免等措施。另外，還可以考慮將“暗補”變為“明補”，由對開發商補貼轉變為直接對符合條件的消費者補貼，例如實施廉租房政策。
如何構建我國完善的住房供應體系
國住房制度改革從八十年代末、九十年代初開始起步，但一直進展緩慢，直到1998年國務院頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(23號文)，才從政策上徹底切斷了福利分房制度，標志著住房分配開始走向貨幣化、市場化和商品化。七年來，廣大城鎮居民取消了“等靠要”的思想后，煥發了無限的住房消費熱潮，城市居民人均住宅建筑面積從1998年的18.7平方米提高到2004年底的25平方米，在城市人口大幅度增長的前提下，仍以每人每年一平方米的速度快速增長。
我想從五個方面談談我對目前住房制度改革中出現的問題和具體改進方式的看法。
住房制度改革成效顯著，但貨幣化補貼進展緩慢
住房制度改革從根本上解決了福利分房帶來的一系列問題，如企業辦社會負擔日益嚴重，市場競爭力減弱，工資中不含住房消費，住房分配采取輪候制，按等級排隊等，有些職工要排上20年才能分到房子；當然，最直接的是與我國正在推進的市場化進程不相協調，影響了社會主義市場經濟體系的建立與完善。
實行住房分配貨幣化后，部分城市和單位把住房消費與個人職級掛鉤，在推進貨幣補貼方面成效顯著，不僅提高了廣大城鎮居民購房能力，也極大地促進了當地房地產市場的快速發展。但是，從總體來看，特別是企事業單位的住房分配貨幣化進程緩慢，一是因為企業經濟效益不佳，沒有能力把住房補貼打到生產成本，想發補貼卻沒錢，另一方面，一些機關單位雖然有財政資金支持，但礙于社會穩定和公平的需要，也不敢輕易發放補貼。當然，也存在一些企業負責人，因為自身住房條件已達標，就不愿意給普通職工發放住房貨幣補貼。再加上缺乏相應配套的法律法規，導致當前補貼不到位已是非常普遍的現象，住房分配貨幣化阻力重重。
市場化進展順利，但低收入家庭住房保障相對滯后
在國務院23號文件中，明確了三種供應方式，其中，面向市場的商品住宅建設發展迅速，占住宅竣工總量由原來的1/5增長到一半以上；而面向中低收入家庭的經濟適用住房則因地方政府在追求土地利益最大化過程中，呈現投資與竣工面積逐年縮減的趨勢，導致部分城市低收入家庭買不到相應的住房，房價上漲過快，社會矛盾日益尖銳。同時，由于經濟適用住房在建設、銷售與管理中存在著各種各樣的問題，受到很多責難；面向最低收入家庭的社會救濟住房——廉租住房，又由于缺乏財政資金等穩定的資金來源渠道，特別是中西部地區廉租住房因資金不足而進展極其緩慢。
另外，隨著社會經濟的快速發展以及城鎮化進程的加快，又出現了許多新問題，如城鎮居民中既買不起經濟適用住房又不屬于廉租住房范圍的夾心層家庭、進城務工人員等流動人口的住房問題以及城中村改造涉及到的城鄉居民住房問題等，在住房供應體系中都顯得嚴重缺位和不足。
解決住房還是發展中國家居民的大問題
作為發展中國家的城鎮居民，解決住房問題必定需要一生的努力和奮斗。
房地產位置的固定性決定了不可進行區域性的簡單對比，比如，有些中小城市，房價僅在千元左右，大部分居民可以通過自己的收入再加上儲蓄積累和家人支持，購買一套合適的住房。但在大城市，特別是特大城市，不管是普通城鎮居民還是“白領”階層，都會有一個“望房興嘆”的過程。
在任何一個發達國家，都存在著相對的低收入階層，政府的主要職責就是保障這部分階層的住房需求，住房保障制度是與住房市場化、商品化制度并存的。對于達不到保障條件的城鎮居民家庭，同樣需要多年努力才能掙到一套住房。一般的住房消費過程為：先租賃較小面積的舊住宅(或合租)；租賃較大面積的舊住宅(或獨租)；購買較小面積的舊住宅；再購買較大面積的舊住宅；最后才能購買得起一套自己較為滿意的住宅；這個過程中，一般需要換購七次住房。如果說發達國家的房價收入比相對較為合理，也是因為其社會經濟已發展到相當程度；而我們作為發展中國家，更注定需要大半生的努力才能獲得住房產權。如果期望一走向工作崗位就能買得起一套滿意的住房是不現實的。即使是經濟適用住房，也需要輪候制，分期分批逐步加以解決。如在香港、新加坡，要想得到政府提供的公屋一般也需要等候4～8年左右才能得到。
低收入家庭住房供應應由政府主導、非贏利機構運作
完善城鎮低收入家庭住房供應體系的關鍵是推行以租為主，即只解決居住困難，不解決產權問題。應由政府主導的非盈利性機構進行封閉運作。
在國外的住房保障制度中，都是以出租的形式解決低收入家庭住房困難的過渡期。隨著收入條件的改善，退出政府保障住房，政府擁有大量的房源，可以形成良性的循環機制。只有個人承擔主要購房款，政府補貼利息或以補助的形式，才能幫助低收入家庭購買產權房。而我們過去的經濟適用住房制度設計中，走了一條彎路，即實行了以售為主的保障方式，一次性解決了產權問題，一方面導致地方政府要無限度的大量建設經濟適用住房，另一方面，當購買經濟適用住房的年輕人收入水平大幅度提高后，也不能退出已購買的經濟適用住房，導致隨著住宅建設用地逐漸緊張，地方政府供應經濟適用住房壓力越來越大。
在還沒有新的更好的制度代替經濟適用住房制度以前，應著重在完善經濟適用住房制度方面加大創新力度，在防止準入不嚴、高收入階層以投資為主、私下出租等一系列嚴重問題，應試行政府主導型(而非任由開發商運作)的封閉運作模式，即經濟適用住房轉手時，不能進入市場自由交易，只能由政府相應主管部門回收(可適當給予利息補償)，嚴禁出租，這就可以有效堵住中高收入階層投資為主的需求，使經濟適用住房真正滿足低收入家庭的住房需求。
建立非盈利性的組織機構，統籌規劃、開發建設、管理經濟適用住房。從全國各地的實踐證明，凡是經濟適用住房政策比較到位，能夠充分發揮作用的，都是政府主導型的組織模式。政府保障住房，不應該交給以盈利為目的的開發企業運作。要嚴格執行政策標準，開發企業只是政府的代理商或承包商，建成后由經濟適用住房運作機構進行現房分配、統一管理，特別是上市交易的準入和準出，使經濟適用住房形成良性可持續發展機制。
個人信用體系和住房檔案亟待建立
當前，與住房制度改革密切相關的就是住房貨幣化補貼，但由于占職工總數90%以上的企事業單位職工獲得補貼進展緩慢，現階段下，要保障低收入家庭住房權益，就是要在市場化進程中，加大住房保障工作。而一切住房保障的出發點，不論是確定補助對象的收入線標準、住房水平現狀還是實行貨幣補助或利息補貼、或者從“補磚頭”發展到“補人頭”，都需要一個公開透明的個人征信體系和住房檔案，目前，這方面基礎工作的缺乏，已嚴重影響到住房保障工作的開拓創新，包括確定夾心層家庭的保障條件，城鄉一體化進程中農民工以及流動人口的住房補貼與原住房情況的銜接等，否則，很難建立有效的、覆蓋范圍較廣的住房保障體系。
一個面向城鄉低收入家庭完善的住房供應體系應包括：可租可售的經濟適用住房；可支付租賃住房(夾心層和流動人口的住房解決途徑，租金標準僅為市場租金的二分之一或三分之二)；進城務工人員的租賃住房；覆蓋城鄉最低收入家庭的廉租住房。
未來的住房市場，不僅法律法規制度需要完善，讓市場化與保障住房等各行為主體都有法可依，還應堅持走可持續發展道路，按照節能、節地、節材、節水和環保的要求，大力發展住宅產業；住宅發展重點在擴大面積基礎上，轉向更注重環境、功能和品質的更新和改善。
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