前所未有輿論夾擊央行 從歷史泥沼中拔腳成要?jiǎng)?wù)

　　成立金融穩(wěn)定局、成立匯金公司、匯達(dá)公司乃至未來的起草新破產(chǎn)法，都是服務(wù)于一個(gè)目的：讓央行從商業(yè)金融機(jī)構(gòu)歷史包袱的泥沼中拔出腿來，真正回歸本職：貨幣管理、金融發(fā)展與政府融資

　　文/本刊記者 周陽

　　近一年來，尤其是最近兩個(gè)月，中國(guó)央行遇到前所未有的輿論夾擊：

　　為國(guó)有銀行和瀕臨絕境的券商注資，成為眾矢之的，其合法性和必要性，一再受到質(zhì)疑；而就在審計(jì)風(fēng)暴席卷資產(chǎn)管理公司，并再次引發(fā)對(duì)這一制度安排出路何在的激烈討論之時(shí)，央行又為自己成立了相同性質(zhì)的“匯達(dá)”公司，將自己和新生的“匯達(dá)”主動(dòng)拋到了輿論風(fēng)暴的中心；

　　在與輿論打交道方面，央行行長(zhǎng)周小川被譽(yù)為中國(guó)“格林斯潘”式的人物。對(duì)于利率、

　　日前，央行網(wǎng)站全文播發(fā)周小川一篇名為《在金融機(jī)構(gòu)改革中改進(jìn)政府的作用》的長(zhǎng)文，實(shí)際上正面回應(yīng)了近來央行遇到的輿論夾擊：

　　“我們?yōu)槭裁匆�花費(fèi)資源來改革和重組金融機(jī)構(gòu)呢？對(duì)此，往往存在兩種不同的理解。一種認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)改革的目的是避免風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)和不穩(wěn)定，避免給政府添亂，有人認(rèn)為既然金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)集中，可把一些金融機(jī)構(gòu)關(guān)了，關(guān)了就不會(huì)再出風(fēng)險(xiǎn)了。另一種認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)是否強(qiáng)健并提供良好的金融服務(wù)，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)是否能夠保持持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，因此需要通過改革來使多數(shù)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)健，使它們既降低風(fēng)險(xiǎn)，又提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)。”

　　周小川認(rèn)為，前一種目的過于狹窄并較為側(cè)重近期結(jié)果。“我們不能僅僅擔(dān)憂風(fēng)險(xiǎn)，如果金融服務(wù)不足，經(jīng)濟(jì)必然會(huì)受到損害。”周小川強(qiáng)調(diào)的是后一種改革目的，也就是要使金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)健。

　　但是第一次，周小川在討論金融機(jī)構(gòu)改革問題中轉(zhuǎn)換了角色和角度，他一再發(fā)問：要使金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)健，“政府可以做些什么呢”，因?yàn)樗�關(guān)注的是：在金融機(jī)構(gòu)改革中改進(jìn)政府的作用——放松管制、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

　　而以往政府官員探討金融機(jī)構(gòu)改革之時(shí)，往往都片面地、自上而下地、從對(duì)金融機(jī)構(gòu)本身的要求角度出發(fā)，要求他們減少壞賬、提高公司治理，往往忽略了政府行為在其中的作用和在改革中相應(yīng)的政府轉(zhuǎn)型問題。

　　這一次周小川明確提出央行奉行的是“金融發(fā)展觀”，并將在這一理念下執(zhí)行政府的角色和職能。這對(duì)以往沒有明確提出，但一直被上下貫徹的“改革風(fēng)險(xiǎn)觀”而言，是一種旗幟鮮明的修正。

　　拖延的代價(jià)

　　在對(duì)待金融機(jī)構(gòu)的問題上，中國(guó)曾經(jīng)表現(xiàn)出的“風(fēng)險(xiǎn)”觀念是非常強(qiáng)烈的，也在一段時(shí)間內(nèi)扭曲了政府的行為和金融效率。

　　就在兩三年前，中國(guó)銀行業(yè)到底積累了多少不良資產(chǎn)，還是海內(nèi)外媒體報(bào)道的熱點(diǎn)。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)官方數(shù)字和海外媒體預(yù)測(cè)之間的巨大差距，恰恰反映了政府部門對(duì)公開數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)的憂慮大大超過了用開放的心態(tài)解決不良資產(chǎn)問題的決心。直到經(jīng)過兩次巨額不良資產(chǎn)剝離后，發(fā)現(xiàn)國(guó)有銀行壞賬率仍然居高不下，才等于公開承認(rèn)中國(guó)銀行業(yè)的不良資產(chǎn)比率的確比最初的官方數(shù)字要更加嚴(yán)重。而這種“風(fēng)險(xiǎn)觀”直接導(dǎo)致從1978年國(guó)有企業(yè)改革開始乃至1994年銀行商業(yè)化改革開始后，仍然產(chǎn)生了大量的銀行壞賬；而從1999年四大資產(chǎn)管理公司成立到2001年底華融與摩根斯坦利完成第一單交易，又經(jīng)過了兩年時(shí)間才開始對(duì)外開放不良資產(chǎn)的真實(shí)情況。

　　“改革風(fēng)險(xiǎn)觀”同樣使得央行長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不得不選擇用再貸款的方式解決金融機(jī)構(gòu)的問題。相對(duì)于引入外部投資人和后來的注資舉措，再貸款是“掩飾”金融風(fēng)險(xiǎn)最直接的手段。數(shù)據(jù)顯示，至今央行為清理關(guān)閉各類金融機(jī)構(gòu)以及銀行改革已經(jīng)發(fā)放1.4萬億元再貸款，其間金融穩(wěn)定總支出更超過2萬億元，但由此陷入路徑困境中——再貸款回收前景并不理想，五年來四大資產(chǎn)管理公司累計(jì)回收現(xiàn)金尚不夠支付央行為其再貸款的利息，差額約為300億元；地方財(cái)政為兌付金融機(jī)構(gòu)債務(wù)，向央行1411億元再貸款提供擔(dān)保，但在所有省份中，只有廣東省能夠堅(jiān)持每年全額還款；從2002年8月鞍山證券關(guān)閉以來，十余家證券公司被關(guān)閉或托管，央行發(fā)放了數(shù)百億再貸款，用于彌補(bǔ)客戶保證金窟窿和兌付個(gè)人債務(wù)；而央行就直接劃撥了高達(dá)80億元的再貸款對(duì)南方證券進(jìn)行重組，最終還是沒有救活。

　　關(guān)閉而非破產(chǎn)，是“改革風(fēng)險(xiǎn)觀”最后的苦藥。長(zhǎng)期以來問題金融機(jī)構(gòu)最終的處理結(jié)果，絕大多數(shù)都采取關(guān)閉的方式而非破產(chǎn)。兩者之間最大的差異就在于前者是行政行為，而后者是法律行為；前者的實(shí)行者是政府行政部門，而后者的施行者是司法部門，“對(duì)金融機(jī)構(gòu)人員的行政處置比較多一些，沒有真正涉及到其經(jīng)濟(jì)利益”，前央行副行長(zhǎng)吳曉靈說。這樣改革成本由誰來承擔(dān)是顯而易見的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，央行為關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)耗資1411億元，償還金融機(jī)構(gòu)各種境內(nèi)外債務(wù)。

　　在“改革風(fēng)險(xiǎn)觀”引領(lǐng)的道路上，央行只能一退再退。

　　日本是一面明鏡。在日本金融系統(tǒng)崩潰的前夜，大藏省的政客們?nèi)匀辉诠�開場(chǎng)合下喜歡討論擺脫當(dāng)時(shí)的“保駕護(hù)航”模式，私下里卻認(rèn)為要處理銀行壞賬問題，除了以傳統(tǒng)的方法外別無他法，官方口徑是壞賬問題已經(jīng)成為過去，銀行也接到指令，被要求回應(yīng)這種說法。前日本長(zhǎng)期信用銀行總裁大野木后來解釋說：“大藏省的政策是為了日本金融系統(tǒng)的安全，維持表面的現(xiàn)狀是很重要的。”

　　日本的現(xiàn)狀表明，在一個(gè)擁有巨大金融資源的國(guó)家，拖延只會(huì)使得解決問題的最終代價(jià)更加可怕。

　　當(dāng)前輿論的觀點(diǎn)多少正是基于歷史的教訓(xùn)而夾擊了央行，但實(shí)際上周小川的言論和一系列細(xì)節(jié)證明，央行在現(xiàn)有的軌跡上，已經(jīng)在悄悄轉(zhuǎn)變——但決不僅僅是輿論想象的公開不良資產(chǎn)數(shù)據(jù)那么簡(jiǎn)單而輕率。

　　怎樣從歷史的泥沼中拔出腳來

　　金融穩(wěn)定局的成立，為周小川時(shí)代的央行特征早就埋下了伏筆。任央行行長(zhǎng)不久，周小川即在央行成立全新的金融穩(wěn)定局，現(xiàn)在看來是頗有深意的。這個(gè)機(jī)構(gòu)的職能描述為：研究銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展問題，會(huì)同有關(guān)部門綜合研究金融業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃；評(píng)估我國(guó)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，研究實(shí)施防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策措施等等。由此可見，在周小川對(duì)于這個(gè)部門的期望中，“發(fā)展”被放到了“風(fēng)險(xiǎn)”的前面，這是其后來“以發(fā)展防風(fēng)險(xiǎn)”舉措的組織基礎(chǔ)，并通過這個(gè)部門的建立，將金融風(fēng)險(xiǎn)防范納入到一個(gè)系統(tǒng)決策的框架內(nèi)，而不僅僅是以往的事后執(zhí)行——這是央行在金融風(fēng)險(xiǎn)管理職能方面發(fā)生的最大轉(zhuǎn)型。

　　有趣的是，金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)的位置在短短一年半中成了央行內(nèi)部最不穩(wěn)定的職位。2005年初，謝平調(diào)任匯金公司總經(jīng)理，張新接任穩(wěn)定局局長(zhǎng)，后者曾在世界銀行“亞洲金融危機(jī)處理特別行動(dòng)小組”工作，是周小川在證監(jiān)會(huì)的老部下。實(shí)際上無論匯金公司還是央行穩(wěn)定局，都是周小川實(shí)現(xiàn)其金融改革理念的先遣部隊(duì)。這種人員的調(diào)動(dòng)也是耐人尋味的。

　　金融穩(wěn)定局在政府決策中的作用正在顯示出來。7月初，央行召開由金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)張新等官員參加的“證券公司重組通報(bào)會(huì)”，會(huì)議結(jié)果是調(diào)整救助券商的思路，改再貸款為通過匯金和建銀投資對(duì)重點(diǎn)券商進(jìn)行注資，實(shí)施市場(chǎng)化財(cái)務(wù)重組。6月12日，央行傳出消息：行內(nèi)有關(guān)部門正在請(qǐng)示，擬對(duì)某兩家證券公司給予再貸款。

　　盡管各界對(duì)于匯金公司的未來走向、同時(shí)持股多家銀行等存在諸多爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)，這家公司的成立為周小川所謂的“在金融機(jī)構(gòu)改革中改進(jìn)政府的作用”發(fā)揮了重要的作用。

　　自2003年年末，央行以外匯儲(chǔ)備分別向中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行和中國(guó)工商銀行注資，注資的主體都是中央?yún)R金公司。這一項(xiàng)交易創(chuàng)新在金融機(jī)構(gòu)與央行之間建立起一條隔離帶，如果沒有匯金公司，央行將會(huì)陷入日本大藏省當(dāng)年的境地：除了傳統(tǒng)的再貸款的方式，沒有其他的方法，一旦這種倒逼機(jī)制不斷上演，道德風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)不斷累積，央行就會(huì)成為金融機(jī)構(gòu)的傀儡，連政府常扮演的“婆婆”角色都輪不上。

　　周小川早就意識(shí)到了這一點(diǎn)，他不止一次反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“在保持金融穩(wěn)定的同時(shí)，我們必須特別注意防范道德風(fēng)險(xiǎn)，這恰恰是中國(guó)金融體制的薄弱環(huán)節(jié)。”因此，盡管從法律和治理等多方面，匯金公司遭受質(zhì)疑，但匯金公司的成立對(duì)于保證和推動(dòng)一個(gè)獨(dú)立有效的央行十分關(guān)鍵，央行應(yīng)有的政府角色才能調(diào)整到位。

　　8月中旬匯達(dá)公司正式掛牌成立，是周小川調(diào)整央行政府定位的最新舉措。銀監(jiān)會(huì)對(duì)匯達(dá)公司章程的審批指出，匯達(dá)將“專門接收并管理和處置中國(guó)人民銀行歷史遺留的資產(chǎn)”，所謂“歷史遺留的資產(chǎn)”，“特指中國(guó)人民銀行原廣東省分行系統(tǒng)的歷史遺留資產(chǎn)，及人民銀行系統(tǒng)投資在廣東、海南和廣西北海的房地產(chǎn)項(xiàng)目”。盡管這些描述不能得出匯達(dá)公司更長(zhǎng)期的職能定位，但的確是對(duì)央行歷史的一項(xiàng)清理——商業(yè)銀行投資于非自用不動(dòng)產(chǎn)，早在上個(gè)世紀(jì)就已經(jīng)被法律所廢止，但是央行作為中央政府部門仍然殘留有投資的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，這是政府角色的錯(cuò)位。這一次我們又看到了金融穩(wěn)定局的身影，中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局副局長(zhǎng)張漢橋?qū)⒊鋈螀R達(dá)董事長(zhǎng)。

　　而周小川凈化央行職能的下一步重要舉措應(yīng)該是《破產(chǎn)法》。在該法律草案的多次討論中，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)就力排眾議，堅(jiān)持要用《破產(chǎn)法》來規(guī)范商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)。周小川說：行政關(guān)閉使政府承擔(dān)了過大的責(zé)任，而且助長(zhǎng)了道德風(fēng)險(xiǎn)。“沒有好的《破產(chǎn)法》，就不太可能建立一個(gè)良性的金融生態(tài)。”而建立一個(gè)良好的金融生態(tài)環(huán)境，而不是像個(gè)救火隊(duì)員一樣，一直被周小川看作自己在央行行長(zhǎng)這個(gè)位置上的職業(yè)使命。

　　央行正在不斷地調(diào)整自己的角色，其目的就在于從金融機(jī)構(gòu)歷史包袱的的泥沼中拔出腿來，真正回歸到央行的本職：貨幣管理、金融發(fā)展與政府融資。金融機(jī)構(gòu)改革的過程給解放央行提供了機(jī)會(huì)，因此不能忽視上述改革對(duì)于央行政府職能定位轉(zhuǎn)變可能產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，央行的獨(dú)立性問題，中國(guó)金融體制的競(jìng)爭(zhēng)性問題，都已經(jīng)有了自己的路徑依賴。

　　2005年8月10日，中國(guó)人民銀行上海總部正式揭牌。周小川說，上海總部的成立，主要是圍繞上海這個(gè)日益成型的國(guó)際金融市場(chǎng)，加強(qiáng)央行的“調(diào)節(jié)職能”和“服務(wù)職能”：今后的上海央行將更加敏感而活躍的通過公開市場(chǎng)操作調(diào)節(jié)貨幣和匯率、通過上海的各大交易所吞吐票據(jù)發(fā)行債券、更加貼近金融市場(chǎng)一線實(shí)施并及時(shí)調(diào)整自己的貨幣政策……這是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮保持同步的新央行。