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廣東省的地方法規(guī)允許省內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場交易，打破了“農(nóng)地非經(jīng)政府征用不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的舊制，也開創(chuàng)了征地制與農(nóng)地直接入市制并存的新時(shí)期
□ 本刊記者 常紅 曉實(shí)習(xí)記者 蘇丹丹／文
“我們村現(xiàn)有4000畝耕地，我們準(zhǔn)備逐年申請轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將來把土地都租賃出去
——希望不用耕田都有飯吃。”在江門市新會區(qū)雙水鎮(zhèn)梅岡村，村主任蘇棟威對記者說。
這個(gè)夏季，廣東省各城郊的農(nóng)民們正在為一個(gè)“夢想”激動著。
農(nóng)民“不用耕田都有飯吃”——這個(gè)理想何等“離經(jīng)叛道”！可事實(shí)上，蘇棟威與鄉(xiāng)鄰們離實(shí)現(xiàn)這個(gè)夢想僅一步之遙。
今年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(下稱《管理辦法》)將正式施行。據(jù)此文件，廣東省內(nèi)所有農(nóng)村集體建設(shè)用地都可直接進(jìn)入市場交易，與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”——此舉旋即被專家稱作“農(nóng)地直接入市”。在過去一些年里，梅岡村已有1000畝耕地先后獲準(zhǔn)轉(zhuǎn)為工業(yè)建設(shè)用地。如果《管理辦法》施行，這1000畝建設(shè)用地便可合法自由流轉(zhuǎn)，包括自由出售、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等；果如此，村集體和農(nóng)民的收益會更高，也更有保障，將遠(yuǎn)超出征地所得的補(bǔ)償。
今年5月17日召開的廣東省府常務(wù)會議上，《管理辦法》已獲通過，并于6月23日以省長令的形式正式公布。8月4日，廣東省政府就此專門召開新聞發(fā)布會，省政府副秘書長周炳南表示：“《管理辦法》是一項(xiàng)探索性立法，開創(chuàng)了全國的先河。”
“探索性立法”
對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，國家目前沒有專門的法律法規(guī)。廣東省此次出臺《管理辦法》的確具有超前性。
到目前為止，中國惟一的涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)管理的法律，是1998年修訂的《土地管理法》。其中第六十三條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地——無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須征為國有后才能出讓，農(nóng)民只能得到最高不超過農(nóng)地常年產(chǎn)值30倍的補(bǔ)償。
這些相關(guān)規(guī)定意味著，農(nóng)民并沒有對集體土地的處分權(quán)，實(shí)質(zhì)上就沒有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，更無法獲得土地出讓的收益。
但是，由于農(nóng)民的宅基地都是祖輩傳下來的，加之國家要推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化，出于現(xiàn)實(shí)的考慮，《土地管理法》第四十三條同時(shí)也留出了“政策口子”：農(nóng)民集體所有的土地可用于“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅”以及“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”。
這個(gè)“政策口子”在現(xiàn)實(shí)中卻被越撕越大。自20世紀(jì)90年代初至今，在廣東“珠三角”、江蘇、浙江等沿海地區(qū)，以及內(nèi)地一些城市郊區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)模巨大且驚人。
據(jù)2000年初國土資源部副部長李元講話，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地有2.7億畝沒有盤活。
據(jù)廣東省國土資源部門估計(jì)，珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50%以上。2002年，佛山市南海區(qū)工業(yè)用地共15萬畝，其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬畝，幾乎占了一半。
據(jù)北京大學(xué)教授周其仁的調(diào)查，江蘇省昆山開發(fā)區(qū)8萬多畝工商用地中，未經(jīng)國家征地、由農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的土地約2萬畝。這些集體土地都是農(nóng)民所有的建設(shè)用地。
實(shí)踐總是比文件和規(guī)定來得更加現(xiàn)實(shí)，“農(nóng)地非經(jīng)征用不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”的規(guī)定在這里顯然成了個(gè)“擺設(shè)”，不可能得到嚴(yán)格執(zhí)行。另一方面，私下自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范，較長時(shí)期內(nèi)，建設(shè)用地大多仍處于集體組織內(nèi)部無償或低償使用和無序管理狀態(tài)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)借此“倒賣”集體土地使用權(quán)，也釀成諸多問題。
與其無效地防堵，不如有效地疏導(dǎo)。集體建設(shè)用地亟須明晰產(chǎn)權(quán)，通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其市場價(jià)值。在廣東省等沿海地區(qū)，這種要求來自企業(yè)和農(nóng)民集體，也來自基層政府。
早在2003年，廣東省政府曾發(fā)布《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》(下稱《通知》)，在全省試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；凡合乎一系列限制條件的集體建設(shè)土地，“可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)同等的權(quán)益”。
廣東省此次出臺的《管理辦法》，不啻對兩年前這個(gè)《通知》的“法律化”，并且增加了“土地轉(zhuǎn)租”的流轉(zhuǎn)形式；同時(shí)對各種流轉(zhuǎn)形式分別進(jìn)行明確規(guī)定，并要求農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益50%以上要用于農(nóng)民的社會保障。
“過去的《通知》比較原則，只是指出了方向和目標(biāo)。這個(gè)《管理辦法》屬于‘政府規(guī)章’，更具操作性，也更具體。”廣東省國土資源廳法規(guī)處王功慧對《財(cái)經(jīng)》說。
打破“獨(dú)家供地”
盡管廣東省國土資源廳多次強(qiáng)調(diào)，此一《管理辦法》主要針對存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但是諸多專家還是從中國土地制度變遷的角度，給予了高度評價(jià)。
目前，中國城市的國有土地使用權(quán)依照《土地管理法》可以買賣，農(nóng)民的農(nóng)地承包權(quán)依照《農(nóng)地承包法》也可以流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則沒有任何法律法規(guī)規(guī)范。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所王小映博士認(rèn)為，“廣東的《管理辦法》觸及中國土地管理的最后一個(gè)‘死角’，是農(nóng)地制度改革的一個(gè)積極探索。”
北京大學(xué)教授周其仁則指出，農(nóng)地直接入市之所以重要，是因?yàn)楹戏ǖ漠a(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可大幅降低交易費(fèi)用，增進(jìn)農(nóng)民福祉。“從這部管理辦法實(shí)施之日起，在我們這個(gè)農(nóng)民至今占人口多數(shù)的國家，有一個(gè)地方的農(nóng)地可以合法地進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓了。重要的是，從此打破了‘非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途’的傳統(tǒng)，代之以一個(gè)征地制與農(nóng)地直接入市制并存的新時(shí)期。”周對《管理辦法》高度評價(jià)。
這也意味著，《管理辦法》實(shí)際上改變了土地統(tǒng)一征用制度。“原來法律規(guī)定建設(shè)用地必須由國家征用，由政府壟斷供應(yīng)，是國家‘獨(dú)家供地’，今后則可能‘多頭供地’，各個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以在符合規(guī)劃的前提下供應(yīng)集體建設(shè)用地。”王小映博士分析指出。
中國土地市場上過去只有一種產(chǎn)權(quán)，就是國有土地使用權(quán)，集體土地使用權(quán)不可交易。《管理辦法》實(shí)施后，除了宅基地，其余的集體建設(shè)用地使用權(quán)完全可交易。今后的建設(shè)用地市場將會有兩個(gè)“土地產(chǎn)權(quán)”：一個(gè)是國有土地使用權(quán)，一個(gè)是集體土地使用權(quán)，兩者同權(quán)同價(jià)。中國土地市場的“城鄉(xiāng)分割”態(tài)勢將被打破。
“農(nóng)村集體建設(shè)用地放開，意味著征地范圍縮小了。”中國土地學(xué)會副理事長兼秘書長黃小虎研究員解釋。如果農(nóng)民集體可以合法地與工業(yè)企業(yè)等談判，自主地市場化出讓集體建設(shè)用地，就大大壓縮了征地范圍，有利于形成農(nóng)村集體土地使用權(quán)的市場價(jià)格，從而為政府制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參照系。
農(nóng)地直接入市，還有利于降低中國工業(yè)化的成本。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英指出：“農(nóng)民直接與工業(yè)企業(yè)談判，價(jià)格可以商量，有靈活性，可能比政府征用后再出讓更低。”
國土資源部有關(guān)官員也在關(guān)注廣東的《管理辦法》。記者獲悉，國土資源部近期頻頻有官員赴粵調(diào)研。“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)有大方向，改革的原則已經(jīng)確定，全國范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，已經(jīng)進(jìn)入立法層面。”國土資源部政策法規(guī)司莫曉輝對《財(cái)經(jīng)》透露。
未竟之路
在給予廣東的做法高度評價(jià)的同時(shí)，專家們也認(rèn)為，《管理辦法》要能真正貫徹實(shí)施，徹底實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”，還需要出臺一系列配套措施。如怎樣確定集體土地的基準(zhǔn)地價(jià)、土地股份合作制如何與《管理辦法》銜接、農(nóng)民的社會保障體系如何建立、如何處理農(nóng)地入市與耕地保護(hù)的關(guān)系，如何從制度上確保農(nóng)地入市經(jīng)絕大多數(shù)農(nóng)民同意，等等。
美國農(nóng)村發(fā)展研究所律師李平指出，《管理辦法》規(guī)定，集體土地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)三分之二以上的村民同意，這還“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”；應(yīng)該規(guī)定集體土地的流轉(zhuǎn)程序必須完全公開，失地農(nóng)民應(yīng)直接參與流轉(zhuǎn)的談判。在李平看來，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是把農(nóng)民30年的承包權(quán)流轉(zhuǎn)了，承包權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)有失地農(nóng)民直接參與談判，討價(jià)還價(jià)。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所王小映博士的觀點(diǎn)是，《管理辦法》可能引發(fā)新的利益調(diào)整。因?yàn)檗r(nóng)地入市，實(shí)際上對村干部和農(nóng)民都構(gòu)成激勵，村集體可能會規(guī)避規(guī)劃、謀求更改規(guī)劃、違規(guī)違法流轉(zhuǎn)等，謀求增加自己和集體的收益。因此，應(yīng)對之策是完善村民自治制度，實(shí)行村務(wù)公開，完善土地價(jià)稅費(fèi)體系和土地登記體系。
專家認(rèn)為，由于不能突破《土地管理法》，廣東《管理辦法》也存在嚴(yán)重的缺陷。如規(guī)定“農(nóng)民的宅基地不能流轉(zhuǎn)”，以及“通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設(shè)”等。
關(guān)于宅基地問題，其實(shí)，目前全國性的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍。據(jù)國土資源部國土勘測規(guī)劃院近年在北京郊區(qū)的調(diào)查，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部大約有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。另據(jù)中國土地學(xué)會2001年在浙江的調(diào)查，義烏市1997年4月至2000年，全市農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓3223宗，面積21.89萬平方米。其中，受讓方為本村村民的占48.15%，受讓方為非本村村民的占36.24%，受讓方為城鎮(zhèn)居民的占15.61%。這些轉(zhuǎn)讓行為85%以上都是私下交易，未辦任何手續(xù)。
專家指出，不允許宅基地流轉(zhuǎn)，主要是決策層擔(dān)心放開宅基地買賣，會導(dǎo)致農(nóng)民失去房屋，居無定所，影響社會穩(wěn)定。其實(shí)，如果能加強(qiáng)宅基地審批管理，宅基地流轉(zhuǎn)可能更有利于增加耕地，推進(jìn)土地集約使用。
“簡單地禁止城里人到農(nóng)村購買宅基地，卻沒有切實(shí)可行的管理辦法，實(shí)際上等于放棄監(jiān)管。”中國土地學(xué)會副理事長兼秘書長黃小虎指出。
至于“流轉(zhuǎn)取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設(shè)”，有專家認(rèn)為更是費(fèi)解。城市土地可以搞房地產(chǎn)開發(fā)，集體建設(shè)用地為何不能？一方面要實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地“同地同權(quán)同價(jià)”，一方面又做出這樣的存有歧視意味的規(guī)定，既對農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利十分不利，也有悖于權(quán)利公平原則。
專家指出，從長遠(yuǎn)看，中國應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續(xù)按照土地的所有制不同來制定土地管理政策。廣東此次《管理辦法》邁出了第一步。
本刊記者 畢愛芳 對此文亦有貢獻(xiàn)
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