個稅改革爭議中

　　此次個人所得稅改革力度可謂并不足道，原因在于決策層在改革方向選擇上仍欲兼顧而舉棋不定

　　□本刊記者 王長勇/文

　　時隔12年之后，《個人所得稅法》終于再次進入修改。今年8月23日，國務院向全國人

大常委會第十七次會議提交了這一法律的修正案草案。

　　這份文件由財政部、國家稅務總局、國務院法制辦公室共同起草，主要內容包含兩項。

　　其一是提高費用減除標準。現行《個人所得稅法》第六條第一項規定，“工資、薪金所得，以每月收入額減除費用800元后的余額，為應納稅所得額”，草案把這個數額提高為1500元。

　　記者獲知，在人大常委會分組審議時，相當多的委員認為，1500元的減除費用標準“仍然偏低”。

　　經過人大常委會初次審議，草案將個人所得稅工薪所得減除費用標準規定為1500元。全國人大法律委員會、財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會還將就此于9月27日在北京舉行聽證會，聽取社會各方面的意見和建議。會后，修正案草案即進入人大常委會“二讀”。可以預期，1500元的每月減除費用標準仍有提高的可能。

　　修正案草案第二個值得關注之處，是要求高收入者自行申報納稅。現行稅法規定，只有“在兩處以上取得工資、薪金所得和沒有扣繳義務人的”納稅人必須自行申報，其他納稅人——包括高收入者，都只是由其扣繳義務人辦理扣繳申報，納稅人自己不必自行申報。

　　但是，當扣繳義務人沒有扣繳或者扣繳不足時，按照稅收征管法的規定，只能對扣繳義務人處以罰款，不能追究納稅人的法律責任。這自然影響了對高收入者的征管力度。因此有必要明確，個人所得超過一定數額的高收入者也必須依法自行申報。稅務機關就可以按照稅收征管法的規定，對不申報或申報不實的納稅人處以罰款；構成犯罪的，則依法追究刑事責任。

　　據了解，對于高收入的標準，目前稅務部門內部確定為年收入6萬元以上。重點監控的九類高收入行業包括：電力、電信、金融、保險、證券、石油、石化、煙草、航空、鐵路、

　　修正案一旦獲得通過，重新確定的高收入標準將具有法律效力，以上九類行業將是稅務部門監控的重點。

　　制度缺陷

　　雖然國務院提交的草案主要涉及兩項內容，但人大常委會審議時，委員們關注的視角遠遠超過草案本身。

　　據了解，審議意見涉及十幾項內容。除了減除費用標準，委員們關注更多的是如何建立合理的個人所得稅扣除制度。

　　一些委員提出，關鍵并不在于具體的減除費用標準，而是確定其他扣除。全國人大代表楊謹華認為，現在成年人供養人口很多，尤其是低收入群體。個稅扣除標準的調整，應將納稅人的供養人口這個因素充分考慮進去，還應當考慮其他一些必需的開支，如疾病、學費等。

　　目前在所有開征個人所得稅的國家，其個稅制度中都有費用扣除規定，一般分為三類，即個人免稅扣除，適用于所有納稅人，是按人頭規定的固定扣除額；成本費用扣除，是補償個人為了取得收入而花費的成本；家庭生計扣除，其作用是補償家庭生活開支，依據是家庭結構、婚姻狀況、子女人數和其他被贍養人等情況。

　　成本費用扣除只有在綜合征收制度下才有意義，而且必須按年征收。如果按次或按月征收，則很難進行成本費用扣除；家庭生計扣除只有在以家庭為單位進行申報才有意義。中國個人所得稅實行分類、按次或是按月對個人進行征收，很少涉及成本費用扣除和家計扣除。

　　據國家統計局統計，2003年，中國城鎮職工的贍養系數是1.91，即一個就業人口平均要贍養1.91人(含就業者本人)。專家認為，因中國教育、醫療、住房、社會保障等制度的改革，一些原來由企業和政府承擔的支出壓力現在轉給了個人；而現行的個人所得稅制度，對許多屬于個人取得收入所花成本費用、維持家庭的生計費用，沒有相應的扣除或免稅規定。此次國務院提交的個稅修正草案只是簡單地提高了減除費用標準，沒有對取得收入成本和家庭生計扣除項目進行系統考慮。

　　一個現實情況是，對所有人用一個統一的減除費用標準，稅務部門的管理難度較小；依據取得收入的實際成本費用和家計情況進行扣除，則管理難度相當大。一些委員對此提出了意見，認為相關部門強調改革條件不成熟，是“缺乏改革動力”的一種表現。

　　“——什么時候條件才成熟？”他們這樣質問。

　　重“收入”還是重“調節”

　　個稅改革的指導思想應當“體現公平”還是“體現效率”，成為民眾包括人大常委會委員們關注的重點。

　　“個人所得稅改革，最大的問題是必須明確指導思想。是以調節收入為主還是以組織財政收入為主？”人大常委會預工委法案室主任俞光遠認為，在個人所得稅制建設上，必須始終把調節收入分配放在首位。他的看法是，修訂《個人所得稅法》還有組織財政收入、完善稅制和加強征管等其他目標，但應有一個最核心、最主要的目標，就是調節收入分配；其他則為第二、三位的從屬目標。

　　他說，在國民收入初次分配領域，應當堅持效率優先、兼顧公平的原則；在國民收入再分配領域，應當堅持公平優先、兼顧效率的原則，防止收入差距過大，形成兩極分化。作為直接稅的個人所得稅，則是調節收入分配的重要手段。應通過修訂《個人所得稅法》調整稅負水平，對低收入者應適當減輕稅負，對高收入者適當加重稅負，對中收入者則基本持平，逐步解決收入分配懸殊、苦樂不均問題。

　　財政部科研所副所長劉尚希則認為，稅收是政府履行公共權力的一個工具，只能實現有限的目標；稅制改革要有成本意識，不能不顧成本來推行所謂“理想稅制”；稅制的設計要考慮征管能力的制約。

　　他說，在市場經濟條件下，稅收能有效實現的目標，就是為政府籌集履行其職能所需的財力。中國現行的個人所得稅，“多檔次的累進稅率”就是按調節收入分配差距思路設計的，但過高的邊際稅率設計會增加偷逃稅的收益，高收入者更容易做出偷逃稅的選擇。同時，中國現有的征管水平導致有固定收入的工薪階層成為個人所得稅的負稅人，結果出現了“逆調節”，也造成了大量稅收流失。

　　他認為，如果中國采取美國的個人所得稅模式，以家庭為單位進行綜合征收，在現有的社會環境中，無法全面監控收入源泉和現金流動；這要付出極高的征管成本，而且未必能達到調節收入分配的目的。中國個人所得稅改革應避免追求目標過多而導致思路左右搖擺，更要防止那種過分強調稅收調節功能而使稅制過分復雜。“綜合與分類相結合的征收模式，難度與綜合征收沒有什么區別”；要簡化稅制，就必須把收入功能放在首位。

　　中央財經大學法學院院長甘功仁認為，個人所得稅具有調節社會財富分配的功能，但只能在一定范圍內和一定程度上發揮作用，不能指望這一制度解決貧富差距問題。個人所得稅主要偏重于調節財富增量而不是存量，無法解決初次分配不公的問題。中國貧富差距的拉大，主要是收入初次分配不公平形成的。試圖單純通過對高收入者多征稅、征重稅的“劫富濟貧”手段縮小貧富差距，對經濟和社會發展是有害的。

　　選擇公平還是選擇效率

　　自《個人所得稅法》修正案草案提交人大常委會審議之日起，社會各界表現出的關注度之強烈，也許出乎政策制定者的預料。草案只對個別條款進行了調整，其中“減除費用標準”本應根據經濟發展定期調整；確定納稅人有申報義務，也算是修補法律的漏洞，改革力度可以說并不足道，與人們早先的期待也距離不小。

　　為何如此小心翼翼？按政策制定者的解釋，一是擔心減收過多導致財政收入波動，二是征管水平所限，條件還不成熟。其實，近幾年財政增收幾千億元已不算什么新聞，減收幾百億元實屬多慮；在監控及征管手段方面，則可謂漸趨成熟。有分析指出，個稅改革是選擇公平還是選擇效率，也許是面臨的真正難題。

　　個稅改革選擇公平為主，就需要實行綜合征收，并設置超額累進稅率，收入越高則稅率越高，體現高收入者高稅負的理念。但這需要很強的征管能力，征收成本高昂；而選擇效率為主，定位于籌集財政收入，實行單一比例稅率征收簡便易行，綜合就沒有了必要。

　　不同的指導思想，決定了改革的不同方向。理論上可以說效率和公平可以兼顧，但實際政策制定常常難以兩全。

　　中國所得稅改革正處在十字路口。向左轉還是向右轉，仍有賴于政府及民眾的智慧。