《財政違法行為處罰處分條例》時間效力之管見

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　　《財政違法行為處罰處分條例》(以下簡稱《處罰處分條例》)第三十五條規定：“本條例自2005年2月1日起施行。1987年6月16日國務院發布的《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》同時廢止�！睂嵺`中，對法的生效和廢止有不同理解。比如，有人將法的生效理解為對生效前的行為也有約束力；將法的廢止理解為對廢止前的行為失去了約束力。這個問

題實際上就是如何理解法的時間效力問題。本文就《處罰處分條例》的時間效力問題作一探討。

　　一、法的生效和廢止

　　法的效力是指法的約束力，包括時間效力、空間效力、對人的效力和對事的效力。本文只討論時間效力。法的時間效力是指法生效的時間范圍，就是法何時生效、何時失效、對生效前的行為有無溯及力。

　　生效就是發生效力之意，發生效力是指對該法生效日之后的行為發生效力，對生效日之前的行為一般沒有效力，除非作出特別規定。

　　溯及力也稱溯及既往的效力，是指新法生效后，對生效前的行為是否適用。如果適用，就有溯及力；如果不適用，就無溯及力。

　　“法不溯及既往”是國際上通行的立法原則。其主要原因是：第一，法具有引導作用（也稱指引作用），即為人們提供一個既定行為模式，引導人們依法實施自已的行為。而新法在沒有頒布前，無法給人們提供一個既定行為模式，起不到引導作用，所以新法對以前的行為不能具有溯及力。第二，法具有預測作用，即行為人能夠預先估計自已行為的法律后果。而新法在頒布前，無法起到預測作用，如果新法具有溯及力，就等于以今天的規定要求昨天的行為，用事后創設出來的規定懲罰以前的行為，這是不公正、不合理的，不符合法治精神。

　　廢止就是廢除停止之意，即失效。舊法失效是對舊法失效日之后的行為失去效力，對失效日之前的行為仍具有約束力。所以不能脫離一定的時空范圍去片面理解“廢止”一詞。也就是說，新法對新法生效后的行為具有約束力；舊法對舊法失效前的行為具有約束力。新法與舊法在時間效力上作出的這種銜接，就很好地排除了違法的當事人鉆法律空子的可能。

　　二、關于特別規定

　　雖然“法不溯及既往”是國際上通行的立法原則，但也不是所有的新法都沒有溯及力，當法律法規為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作出特別規定時，新法就具有溯及力。《中華人民共和國立法法》第八十四條明確規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”

　　《中華人民共和國刑法》（1997年修訂）就作出了特別規定，該法第十二條第一款規定：“中華人民共和國成立以后本法施行以前的行為，如果當時的法律不認為是犯罪的，適用當時的法律；如果當時的法律認為是犯罪的，依照本法總則第四章第八節的規定應當追訴的，按照當時的法律追究刑事責任，但是如果本法不認為是犯罪或者處刑較輕的，適用本法�！痹撘幎ㄔ谛谭▽W中稱為“從舊兼從輕原則”，國外大多數國家的刑法都實行此原則。

　　目前在我國的立法實踐中，對溯及力作出特別規定的還不多見，除刑法外，個別民事權利的法律有類似規定，如《中華人民共和國著作權法》（2001年10月27日修正）第五十九條第一款規定：“本法規定的著作權人和出版者、表演者、錄音錄像制作者、廣播電臺、電視臺的權利，在本法施行之日尚未超過保護期的，依照本法予以保護�！边@也是為了更好地保護當事人的權利而作的特別規定。

　　對于發生在著作權法修改前、但持續到修改后的著作權民事行為發生糾紛如何適用法律的問題，2002年10月12日《最高人民法院關于審理著作權民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第三十一條規定：“除本解釋另有規定外，2001年10月27日以后人民法院受理的著作權民事糾紛案件，涉及2001年10月27日前發生的民事行為的，適用修改前著作權法的規定；涉及該日期以后發生的民事行為的，適用修改后著作權法的規定；涉及該日期前發生，持續到該日期后的民事行為的，適用修改后著作權法的規定�！痹撘幎▽τ凇短幜P處分條例》的適用具有借鑒意義。

　　三、《處罰處分條例》和《暫行規定》在適用上的銜接

　　《處罰處分條例》對溯及力的問題沒有作出特別規定（其他行政法方面的法律法規也未見有這方面的特別規定），所以《處罰處分條例》不具有溯及力，即對于2005年2月1日以前的行為沒有約束力。

　　《處罰處分條例》與《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）相比較，很難分清孰輕孰重，不象新舊刑法那樣量刑輕重分明。若以處罰相比，則《暫行規定》較重，《處罰處分條例》較輕；若以處分相比，則《處罰處分條例》較重，《暫行規定》較輕；若以處理相比，則輕重大體相當。

　　《暫行規定》于2005年2月1日廢止，是指對于2005年2月1日以后發生的行為已經失效，但對此前的行為仍具有約束力，這與法的引導作用、預測作用是相吻合的。只要行為發生在《暫行規定》施行期間，那么該行為就得受《暫行規定》的約束,這是順理成章的。否則，執法依據就出現了空白，國家財經秩序就得不到維護，當事人就鉆了法律空子。行政執法機關只要在行政處罰時效內發現當事人當時有違法行為，那么就可以按照《暫行規定》或者當時有關規定進行處理處罰（當時的做法是：有關法規有規定的，從其規定；沒有規定的，適用《暫行規定》）；應給予責任人員處分的，移送有關部門按照當時的規定執行。

　　當然處罰時可以考慮當事人的違法情節、危害程度等因素適當從輕或者減輕處罰。

　　綜上所述，筆者認為，《處罰處分條例》與《暫行規定》的銜接應為：

　　第一，在《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條規定的行政處罰時效內，對《處罰處分條例》生效前的行為，應當適用當時的規定，即適用《暫行規定》或者其他有關規定；當時沒有規定的，則應按照法無明文規定不處罰的法治原則執行，不應依照《處罰處分條例》進行處理處罰處分，否則，就違反了依法行政原則；第二，如果當時的違法行為有繼續或者連續狀態并且延續到了《處罰處分條例》生效后，則應適用《處罰處分條例》（違法金額累計計算），不再適用《暫行規定》；第三，《處罰處分條例》生效后發生的行為，當然適用《處罰處分條例》。（作者：