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本報記者 周 揚
上海報道
對于全國各級政府的發展和改革部門來說，進入9月后，“十一五”規劃的編制已到了關鍵期。作為未來五年的政府施政綱領，“十一五”規劃囊括了國民經濟和社會發展的方
方面面。2005年底，便是交卷的時刻。
但是，全國有六個縣市需要提前向國家發改委上交這份答卷，它們的“十一五”規劃的制定是全國縣市規劃體制改革的試點。這六個縣市分別是：江蘇蘇州市、浙江寧波市、四川宜賓市、廣西欽州市、遼寧莊河市和福建安溪縣。
自2003年10月國家發改委確定試點城市至今，規劃編制工作已開展了兩年。據記者了解，其間由國家發改委組織的試點工作會議就不下六次，相關人員的培訓班舉辦了三次。而六縣市也分別確定了各自的試點方向，逐步推進。
到目前為止，六縣市的“十一五”規劃初稿已基本完成。
重點在于空間布局
在欽州市副市長王乃學看來，欽州市的“十一五”規劃要完成兩個任務，一是“籌劃空間”，即回答在哪里，搞什么，搞多大，為什么這樣搞；二是“謀劃發展”，即回答怎樣搞。
這與國家發改委對此次規劃體制改革提出的要求相一致，據寧波市發改委規劃處的金戈透露，就是要加強國民經濟和社會發展總體規劃的空間內涵，強化空間均衡和指導功能。
所謂空間均衡，就是人口、產業分布要與資源狀況相適應，要與環境承載力相適應。寧波市在“十一五”規劃中，“特別強調規劃要落地，無論是功能區劃分還是建設項目，要有清楚合理的‘紅線’�！�
國家發改委的這個要求在六縣市有了具體但各不相同的實現形式。
在中科院南京地理所的幫助下，《蘇州“十一五”總體規劃綱要及2020年遠景目標(初稿)》中，蘇州單獨辟出規劃的三個章節來談空間布局與分區引導，“這在以往的五年規劃中是從未有過的�！痹撌邪l改委副主任何堅忠說。
綜合考慮各評價單元的自然生態保護價值和經濟社會開發需求，蘇州將市域分為五類空間開發適宜性及管制區域，分別是禁止開發區、優先保護區、適度保護區、適度開發區和優先開發區。
其中優先開發區主要集中于臨江區域以及沿江高速的沿線區域�！捌渲�，太倉和常熟的部分地區以及昆山市區以北地區，開發效益較高，建設用地總量也較低，仍具有一定的拓展空間，是未來產業和城鎮發展的首選區域�！�
據中科院南京地理所的陳雯博士介紹，蘇州花大力氣研究的是產業發展與布局引導。其“兩軸三帶”的產業布局在規劃初稿中占據了重要位置：滬寧發展軸和蘇嘉杭發展軸是蘇州未來經濟集聚成長、快速提升的東西、南北發展的主軸線和中樞系統。沿江、沿滬浙和沿湖三條產業帶是承接國際重化工產業轉移、接軌上海、對接浙江以及提升農業和服務業發展水平的主要區域。
《宜賓市發展空間分區評價研究》也重點規劃了空間布局。8月5日，下午，在宜賓市法官培訓中心召開了這個課題的評審會，國家發改委規劃司副司長徐林專門到宜賓參與評審。徐林認為，“通過選擇宜賓作為西部惟一的試點市，就是要考慮大的空間布局，使得資源環境承載力較強的地區聚集更多的經濟，更多的人口，使得今后中國的人口分布、經濟分布相對比較合理�！�
課題組執筆、南京大學國際地球系統科學研究所副所長李滿春教授，向本報記者詳細介紹了宜賓市空間分區評價的過程。
從產業發展角度看，宜賓可以分為糧食生產區、經濟作物區、礦產能源區、旅游資源區和工業開發區。從開發程度的角度看，綜合地形、道路交通、基礎設施、自然資源和能源供應等因素對開發等級進行評價，分為優先開發、適度開發、控制開發和不宜開發四個等級。
從分區保護的角度看，分為嚴格保護、適度保護、中度保護和輕微保護四個等級的保護區。
在對分區進行科學評價的基礎上，結合208個鄉鎮的實際，宜賓市確定了四個大的綜合經濟區，北部為沿江綜合經濟區，南部為礦產區，西部是生態區，東部為旅游區。各個區在“十一五”規劃中的具體項目和發展目標都進行了細化和“落地”。
“當這些分區引導意見由政府通過規劃的形式發布后，具體的運作應當由市場來決定�！崩顫M春認為，以往的國民經濟和社會發展規劃存在很多政府的不合理干預，而往往需要引導的卻又出現政府缺位的情況。通過空間布局和分區引導的改革，使政府的行政邊界得以明確，而市場主體也有據可循。
對于蘇州和宜賓的區別，李滿春評價說，“宜賓市屬于經濟欠發達地區，其空間布局更強調政府對新產業的開拓和引導；而蘇州已經達到中等發達國家水平，產業基礎雄厚，他們的規劃更偏向產業的集聚和功能提升�！�
規劃體制首次創新
“現行的規劃體制沿用了50年，帶有很強的計劃經濟色彩�！蓖跄藢W副市長說，在他的印象里，第一次全國規劃改革試點工作會議便是在廣西欽州召開，當時就明確了各試點縣市在規劃內容、規劃形式方面不要求千篇一律，而要根據本地情況和發展的需要編制出對當地國民經濟和社會發展有用的規劃。
王乃學強調了“有用”二字，“‘規劃’不是說一些原則性、指導性的空話，那樣的規劃做完后沒法實行�！倍菓敯丫唧w的規劃落實在具體的土地上，“落地”才“有用”。
此外，在舊有的規劃體制中，存在多個規劃之間互相矛盾，互不銜接的問題。僅僅一個城市至少就有國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃。各個部門之間指標不一致，數據不統一，造成執行部門無所適從。
因此，六縣市在進行“十一五”規劃試點過程中，特別強調了各規劃之間的銜接問題，不單是上述“三規”的銜接，還包括總體規劃與專項規劃之間的銜接。
遼寧莊河市發展計劃局規劃改革科的王世文科長告訴記者，莊河每次舉行“十一五”規劃會議，都要求國土部門和城市規劃部門的工作人員來旁聽，“‘十一五’規劃是一切規劃的總綱，各項規劃都要接受它的指導，不能與之沖突。”土地利用規劃和城市總體規劃要根據“十一五”規劃作出相應的修正。
莊河市的另一項創新是開發了規劃管理信息系統。莊河發展計劃局將調研所得和各項資料——地圖、行政區劃、經濟發展指標、其他數據統一納入到規劃管理信息系統內，與“十一五”規劃形成一個整體。政府各部門可以隨時調閱，參照規劃進度執行。在“十一五”期間，規劃執行和項目進展情況會及時反饋到這個系統，同步作出更新。
對于公眾和投資者而言，這個系統也部分開放提供查詢。“一方面接受社會監督，一方面也為投資者提供便利，比如未來五年莊河有哪些重大基礎設施建設會一目了然�！�
至于規劃編制的社會監督，涉及到編制程序的改革，同樣也是此次規劃體制改革試點的重要內容。蘇州市發改委從7月8日開始就“十一五”規劃向全社會公開征詢意見，為期兩個月；四川宜賓市發改委在規劃基本思路形成后，將具體內容下發到黨政機關、企業和學校收集修改意見�！白罱K的修改結果也會向社會公示�！币速e市發改委綜合科的李祖林說。
規劃體制的創新同樣體現在規劃主體的轉變上。據記者在六縣市的采訪了解，各地發改委或發計局均不同程度的引進“外腦”參與“十一五”規劃的編制，“以前制定規劃都是在政府內部進行，不僅僅思路單一，而且專業知識不足”，蘇州市發改委副主任何堅忠介紹說，蘇州市與中科院南京地理與湖泊研究所合作，在前期調研和專項課題方面展開合作，并共同完成了《規劃綱要》的部分內容。
四川宜賓市則花費40萬元聘請南京大學國際地球系統科學研究所進行空間分區研究，這項核心課題于8月5日通過了評審，并且獲得了國家發改委的高度認可。
執行規劃是關鍵
“規劃體制改革不僅關系到規劃本身，同樣涉及到政府管理體制和市場改革的各個方面�！蓖跏牢恼f�！坝稍圏c到全國推行還有很長的路要走�！�
規劃的執行是首要問題。以往并不缺乏合理可操作的國民經濟規劃，但各級政府在五年實施期間并不完全按照規劃執行，有時肆意更改規劃確定的發展目標和方向。
所以，“十一五”規劃指標總體上是預測性、指導性的，但同時要保留少量必要的有約束力的指令性指標。“一旦通過人大的審議，就要嚴格遵照執行，否則就要追究當屆政府的責任。”王世文說。
寧波市考慮的指令性指標包括：人均受教育年限，人口自然增長率，城鎮登記失業率，最低生活保障率，城鎮職工基本養老保險覆蓋率，每千人擁有醫生數，森林覆蓋率，人均公綠面積，單位GDP能耗，單位土地產出率，單位GDP水耗，污水處理率等。金戈表示，“這些指令性的指標必須嚴格執行，才能保證規劃的權威性�！�
陳雯認為，政府規劃的領域應當由覆蓋經濟社會各領域，向主要覆蓋公共產品與服務和非競爭性領域轉變。我國的市場化改革使市場機制發揮作用的領域正在不斷擴大，因此，許多競爭性領域的規劃應該退出，規劃的內容要進一步向公共政策領域轉變。
從當前來看，政府中長期規劃的主要矛盾在于，一方面經濟規劃的內容導向性不夠，有政府為企業代勞的傾向；另一方面，對基礎設施和社會公共產品的規劃，又往往過于原則，過于強調戰略性，操作性和實施性都不夠。
此外，與規劃體制改革相關的立法也應當盡快出臺。據了解，國家發改委醞釀多時的《規劃編制條例》到現在還沒有公布。在這一條例中，發改委希望將國土規劃和城市規劃整合起來，但因為涉及到多個部門利益而至今難以出臺。
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