對當前建筑領域拖欠工程款問題的幾點思考

　　來源： 審計署沈陽辦

　　近年來建筑領域拖欠工程款的問題已成為經濟生活中的熱門話題，一些人大代表和政協委員更是利用每年的“兩會”提出議案，呼吁政府盡快采取有力措施加以解決。筆者就當前我國建筑領域拖欠工程款的現狀、特點、產生的原因和解決措施進行了一些初步探討。

　　一、當前拖欠工程款的基本情況及特點

　　我國建筑領域拖欠工程款的問題最早出現在80年代后期，進入90年代則以驚人的速度快速增長。1990年全行業被拖欠的工程款36億元，到1997年底就達到了3566億元，8年間增長了98倍。到2003年達到拖欠高峰，當年全國建筑企業（具有資質等級的總承包和專業承包建筑業企業）被拖欠的工程款達到3670億元，比上年增加304億元，增長9%。

　　（一）竣工項目拖欠工程款比重大。至2003年底，全國竣工項目累計拖欠工程款達2147億元，占拖欠工程款總量的58.5%，較上年增長11.6%。北京市2003年前三季度累計被拖欠工程款479.8億元，其中竣工交付使用后尚拖欠的工程款達220.7億元，同比增長49.9%。

　　（二）拖欠工程款涉及面廣，而大中型建筑企業被拖欠現象尤為嚴重。目前在全國范圍內有49.2%的建筑企業存在程度不同的被拖欠工程款現象，而其中尤以大中型建筑企業為甚。2003年底全國特級、一級建筑施工企業被拖欠的工程款高達2242億元，比上年增長了15.5%，占全行業被拖欠工程款的比重由上年底的57.7%上升到61.1%；二級建筑施工企業被拖欠工程款820億元，增長17.8%，比重由上年底的20.7%上升到22.4%。如中國**建筑總公司2003年底被拖欠的工程款高達109.4億元，占當年公司總產值的15.8%，比上年增長了24%。

　　（三）政府部門和

　　（四）東部建筑企業被拖欠工程款較嚴重。由于我國目前區域性經濟發展的相對不平衡性也使得被拖欠的工程款呈現出區域性比重失衡的特點。在全部被拖欠的工程款中，東部建筑企業被拖欠的工程款較為嚴重，占60%，中部占20.9%，西部占19.1%。

　　（五）被拖欠的工程款通過拖欠鏈條的傳導形成大量拖欠農民工工資現象。由項目業主拖欠承包商的工程款通過承包商及分包商的傳遞而形成最終對農民工工資的拖欠，農民工的卷入使其成為最大的、受傷害最重的群體，進城務工農民的利益被損害。相關統計資料表明，至2004年3月全國建筑領域拖欠農民工工資已達到最高峰為320.8億元。

　　二、產生拖欠工程款的原因

　　目前許多學者都對大量拖欠工程款的原因進行了分析，概括起來有建筑市場不規范、執法不嚴格、項目建設資金不足、施工單位盲目承攬工程等。應當承認，這些都是造成拖欠工程款問題原因。但這些因素僅是造成拖欠工程款的具體原因或直接原因，通過對這一問題進行深入分析我們不難發現更深層次的原因，主要有以下幾點：

　　（一）目前我國社會主義市場經濟體制尚處在創建過程中。處于這種過渡時期，相應約束體系和法律保障體系尚不健全。一些經營主體在經濟活動中不按市場經濟規律要求辦事、擾亂經營活動卻得不到相應的制約和懲罰，任其發展，其不良行為在行業內快速傳播，相互影響，泛濫開來，其后果被不斷擴大以至出現當前這種困難局面。最典型的事例就是一些建設的項目業主誠信缺失得不到應有懲罰而出現欠錢有理、欠錢越多越光榮的怪現象，債權人應有權利得不到有力的保障而淪落到向債務人哀求討債的地步，其行為再通過債務鏈條不斷傳導，將相關的經營主體卷入債務鏈條，而最終的受害者是處于債務鏈條最末端的勞務提供者等。處于債務鏈條中端的經營主體既是受害者，也是間接害人者。

　　（二）在當前的過渡時期，科學合理的投融資體制和適應市場經濟要求的現代企業制度尚未完全建立，影響投資活動主客體的投資和經營活動的正常開展。現行的投融資管理體制和企業經營模式使投資活動全過程的許多環節存在不利于投資和經營活動正常開展的弊端，使參與投資行為的主客體經常出現不按正常程序辦事并實施一些違規行為，為出現經濟糾紛埋下隱患。當前一些建設項目既不履行必要建設審批手續又無相應的資金保障卻能躲過政府職能部門的監督堂而皇之地開工建設，并依靠銀行貸款和施工單位墊款來解決資金不足的問題，而一些企業甚至是國有特大型建筑企業由于內部管理機制和約束機制不健全，盲目承攬項目，以至出現既不受法律保護又難以解決的經濟糾紛，最終為企業形成被拖欠工程款埋下禍根。

　　（三）政府的不作為及其不良引導助長了拖欠行為。應當看到，一些政府部門的不當行為對建筑領域出現的拖欠工程款問題負有一定的責任。一是政府應當履行的職責沒有履行，對建筑領域出現的拖欠工程款問題負有監管不利的責任，使一些項目業主拖欠工程款有恃無恐且愈演愈烈，無形中助長了拖欠行為；二是由于一些政府部門超越自身財力搞項目建設，帶頭拖欠工程款，起到了不良的引導作用。調查發現，當前一些政府部門大興土木，熱衷于建設所謂“形象工程”、“政績工程”，“獻禮工程”，并在工程建設過程中帶頭違反建設程序，大搞“三邊”工程，部門之間相互攀比、貪大求全，不斷擴大建設規模，提高建設標準，并最終導致大量拖欠建筑單位的工程款。

　　（四）現行投資活動缺少必要的風險管理制度，企業經營風險無法轉移。在任何時候、任何環境下，風險和利益都是同時存在的，市場經濟也是如此。企業在謀求經營利益的同時必須要顧及到經營風險的存在并進行合理的轉移，因此在市場經濟環境中建立風險管理制度是必要的。然而目前在我國由于受認識上的影響以及市場經濟發育不完善的制約，必要的風險管理制度在建筑領域尚未建立，企業經營風險由于無法轉移而只能自己承擔，而潛在風險一旦轉變成現實的損失，企業只能接受殘酷的事實。

　　三、幾點建議

　　針對建筑領域存在的拖欠工程款問題，國務院于2003年、2004年多次召開電視電話會議，進行專題布署。建設部和

　　（一）適應社會主義市場經濟體制的建立，加快諸如信用體系、風險管理制度等相關體系的建立。市場經濟有其自身的發展規律，要適應這些市場經濟規律并逐步建立起與其相適應的相關保障體系，并最終形成符合其規律要求的正常進出秩序，促進各經營主體進行公平競爭、良性發展，使那些違背公平競爭原則、喪失道德底線的經營主體得到應有的懲罰，使其在市場經濟環境中無立足之地，自動退出競爭，維護公平，凈化社會主義市場經濟環境。目前建設部正在建立的建筑業企業和房地產企業的信用檔案和市場監控體系就是一個良好的開端。這些措施將配合有關金融部門，對違約失信行為實行限制。對于嚴重或惡意拖欠工程款的業主記入信用檔案，向社會公開其不良記錄，從而打擊失信行為，創建誠信體系。

　　（二）加快建筑領域的立法進程，運用法律手段解決拖欠行為。市場經濟必須要有完備的法律體系做保障。在社會主義市場經濟環境中解決包括建筑領域拖欠工程款在內的諸多問題沒有相應的法律保障是不行的。加快建筑領域的立法工作進程，使建筑領域的經濟活動能夠有法可依，這一點在各方面早已達成共識，但落實的效果不盡人意，有關方面應當抓緊調研，查找癥結所在加以解決，以利加快立法進程。同時要鼓勵和引導各經營主體運用法律手段解決經濟糾紛。建筑施工企業自身也要放棄舊有觀念，勇于拿起法律武器捍衛自身權益。中建三局東方裝飾在這方面已經作出表率，他們積極運用法律手段推動本公司的清欠工作，特別是高法出臺《合同法》第286條司法解釋后，公司立即行動，對所有拖欠項目進行篩選，對符合優先受償權的19個項目分別發出《催辦結算函》，在一定程度上促進了業主辦理結算和付款。公司同時還對久拖不付的5個項目采取法律訴訟，涉及金額836.43萬元。

　　（三）繼續深化改革。應當承認，我們在改革進程中產生的一些不良現象和不利經濟發展的弊端在客觀上對建筑領域拖欠工程款的行為起到了推波助瀾的作用，對這一點應當有清醒的認識。而要想解決這些改革進程中出現的問題只有通過繼續深化改革，特別是加快投融資體制改革和現代企業制度建立進程，加大體制建設力度，加強建設項目的管理，進而逐步解決存在于經濟領域中淺層次和深層次的矛盾和問題，徹底清除存在于各個方面和各個環節阻礙經濟發展和經營主體開展正常經濟活動的障礙，促進各經營主體在社會主義市場經濟環境中健康發展，促進經濟社會和諧發展、共同進步。（潘述功）