合理稅負(fù)基于民主稅政 政府的收入應(yīng)與責(zé)任對(duì)應(yīng)

　　稅是民眾與國(guó)家之間發(fā)生最直接、最廣泛關(guān)系的領(lǐng)域。因此，征稅活動(dòng)恰恰需要最嚴(yán)格的民主控制，需要暢通的利益表達(dá)機(jī)制，以使民眾的意愿能夠真正地約束征稅權(quán)，使稅收不至于違背民眾的意愿，而變成政府追求自身利益的工具

    本刊評(píng)論員 秋風(fēng)

　　《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》已由國(guó)務(wù)院原則通過(guò)，并提交全國(guó)人大進(jìn)行審議。 在中國(guó)，個(gè)人所得稅是一種相當(dāng)年輕的稅種。1950年政務(wù)院公布的《稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中，就曾列舉有對(duì)個(gè)人所得課稅的稅種，當(dāng)時(shí)定名為“薪金報(bào)酬所得稅”。不過(guò)，一直到1980年以后，才陸續(xù)制定了《個(gè)人所得稅法》《城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶(hù)所得稅暫行條例》以及《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》。

　　近年來(lái)，隨著貧富差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，關(guān)于個(gè)人所得稅的爭(zhēng)議一波接一波。人們普遍抱怨，個(gè)人所得稅免征額過(guò)低；由于稅制征管存在漏洞，富人比較容易偷稅漏稅，而中低收入者卻成為個(gè)人所得稅的主要納稅人。圍繞著個(gè)人所得稅發(fā)生的爭(zhēng)議，顯示民眾已經(jīng)具有了建設(shè)性的財(cái)政權(quán)利意識(shí)，政府自當(dāng)理性地作出合理回應(yīng)，將民眾的意見(jiàn)體現(xiàn)于稅法修訂之中，從而推進(jìn)民主稅政的建立與完善。

　　突破膨脹型稅制

　　1994年，政府所征收到的個(gè)人所得稅是72.48億元，占稅收總額1.6%；2004年，達(dá)到1737.05億元，占稅收總額的比重上升為6.75%。個(gè)人所得稅是同期增長(zhǎng)最快的稅種，僅用了10年時(shí)間，就成為中國(guó)第四大稅種。從另一個(gè)角度看，1994年以來(lái)全國(guó)個(gè)人所得稅年平均增幅高達(dá)48%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)居民人均收入年均7%～8%的增長(zhǎng)率。

　　顯然，目前的稅制，總的傾向是有利于國(guó)家增加財(cái)政收入的。之所以出現(xiàn)如此巨大的增長(zhǎng)幅度，最主要的原因是納稅人數(shù)量擴(kuò)大。個(gè)人所得稅的免征額是1993年確定的，由于稅法并沒(méi)有相應(yīng)修改，原來(lái)只有極少數(shù)人需要繳納個(gè)人所得稅，今天卻有一多半人需要交納。 稅收收入的急劇增長(zhǎng)，政府稅務(wù)部門(mén)將這作為一個(gè)成績(jī)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，這種急劇增長(zhǎng)的局面，不利于建立起政府的財(cái)政約束。如果在一定時(shí)期內(nèi)，由于稅制安排，政府的稅收收入急劇增長(zhǎng)，客觀上政府就可能習(xí)慣于大手大腳花錢(qián)，并以稅收的這種非正常增長(zhǎng)為預(yù)期，來(lái)安排政府的中長(zhǎng)期財(cái)政，從而形成一種膨脹型財(cái)政模式。但很顯然，不管從政治還是從經(jīng)濟(jì)的角度看，稅收急劇增長(zhǎng)的局面都是不可能長(zhǎng)期維持的。一旦進(jìn)入財(cái)政收入低速增長(zhǎng)階段，政府要么痛苦地進(jìn)行財(cái)政調(diào)整，但更可能選擇另一種反應(yīng)：拼命地想辦法擴(kuò)大稅收。膨脹型財(cái)政會(huì)讓膨脹型稅制永久化，最終導(dǎo)致社會(huì)整體的稅收負(fù)擔(dān)不斷加重。

　　之所以會(huì)形成這種膨脹型的稅制框架，乃是因?yàn)楝F(xiàn)行的稅務(wù)體系是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的，它是國(guó)家本位的，而不是納稅人本位的。關(guān)于稅收的種種法規(guī)主要規(guī)范稅收征管的行政管理，旨在提高征管效率，而幾乎很少考慮稅收的前提性制度：如何限制征稅權(quán)。

　　因此，中國(guó)整個(gè)稅務(wù)法律與政策，似乎都是一個(gè)單行道，也即始終追求政府稅收收入的增長(zhǎng)，增加政府對(duì)社會(huì)財(cái)富的控制力量。即使是在2000年前后，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)

　　對(duì)于公共利益來(lái)說(shuō)，這種政策取向是值得質(zhì)疑的。稅是民眾對(duì)政府進(jìn)行的一種財(cái)富轉(zhuǎn)讓?zhuān)�旨在便于政府提供某些民眾自己無(wú)法提供的公共服務(wù)和公共品。因此，政府獲得稅收收入，應(yīng)當(dāng)以民眾的同意——通過(guò)他們的代表即人大代表——為前提。我們需要一個(gè)可以看得見(jiàn)的民主的稅制架構(gòu)，約束稅制的自我膨脹傾向。

　　建立民主稅政

　　確實(shí)，稅收過(guò)程中涉及到專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的計(jì)算和征管技術(shù)，因而各國(guó)都普遍地授權(quán)行政機(jī)關(guān)、尤其是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)稅收的問(wèn)題進(jìn)行立法，就像中國(guó)一樣，稅收法案的提出和立法準(zhǔn)備階段，基本上都是由行政機(jī)關(guān)操作，稅法實(shí)施細(xì)則完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)制定。

　　然而，稅卻是民眾與國(guó)家之間發(fā)生最直接、最廣泛關(guān)系的領(lǐng)域，它也直接涉及到每個(gè)人、每個(gè)群體的利益。因此，征稅活動(dòng)恰恰需要最嚴(yán)格的民主控制，需要暢通的利益表達(dá)機(jī)制，以使民眾的意愿能夠真正地約束征稅權(quán)，使稅收不至于違背民眾的意愿，而變成政府追求自身利益的工具。

　　這種民主控制，可以發(fā)生在多個(gè)層面上。最為直接的層面，就是人民的代表機(jī)構(gòu)直接控制和監(jiān)督政府的稅收決策。近代民主制度就是因?yàn)槎惗�形成的。英�?guó)國(guó)王為了獲得稅款，不得不召集議會(huì)。自此之后，人民的代表機(jī)構(gòu)的主要功能就是控制財(cái)政。一方面是控制稅收，關(guān)于稅收的每一個(gè)決策，均需要得到代表機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。另一方面，則是控制政府的支出。政府所花的每一分錢(qián)，都需要民意代表機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。在這方面，我們的各級(jí)人大機(jī)構(gòu)還有很多工作要做。憲法相關(guān)條款也將財(cái)政權(quán)力作為人大的主要權(quán)力，人大只有用好用足這一權(quán)力，才能更好地成為憲法所規(guī)定的“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。

　　民主控制的另一個(gè)層面是公眾在稅收決策中的民主參與，其中的主要形式是立法聽(tīng)證。通過(guò)公開(kāi)立法、立法聽(tīng)證、專(zhuān)家論證、征求意見(jiàn)等制度，讓公眾表達(dá)自己的意見(jiàn)，讓各個(gè)利益群體表達(dá)自己的訴求，可以避免征稅權(quán)對(duì)人民權(quán)益的侵?jǐn)_。全國(guó)人大這次決定就個(gè)人所得稅起征點(diǎn)舉行立法聽(tīng)證會(huì)。這是全國(guó)人大第一次舉行立法聽(tīng)證會(huì)，其象征意義是巨大的。

　　政府的收入與責(zé)任對(duì)應(yīng)

　　對(duì)稅收的民主控制首先要求，通過(guò)民主程序確定一個(gè)總體稅負(fù)水平。

　　有人計(jì)算過(guò)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)民的實(shí)際稅負(fù)約在20%～25%。我國(guó)2004年的GDP為136515億元，宏觀稅負(fù)為18.84%，看起來(lái)似乎不算高，甚至還有幾個(gè)點(diǎn)的增稅空間。不過(guò)，在中國(guó)，精確的稅收數(shù)字，遠(yuǎn)不能說(shuō)明企業(yè)和民眾的實(shí)際稅負(fù)。在法定稅種之外，企業(yè)和個(gè)人還需向政府繳納具有稅的性質(zhì)的其他費(fèi)。加上這些，國(guó)民的整體宏觀稅負(fù)可能高得多。 如此稅負(fù)是否合理？這個(gè)問(wèn)題，只有人民的代表能夠回答。政府要征稅，首先要確定一個(gè)民眾大體上能夠接受的稅負(fù)水平，并由人大嚴(yán)格控制監(jiān)督，確保稅收不會(huì)長(zhǎng)時(shí)間地爆發(fā)性增長(zhǎng)。一旦出現(xiàn)這種增長(zhǎng)，人大即應(yīng)控制政府實(shí)行某種減免稅政策，以維持財(cái)富在政府與民眾之間的合理配置。

　　確定宏觀稅負(fù)的原則其實(shí)相當(dāng)簡(jiǎn)單，政府的稅收收入應(yīng)當(dāng)與政府的公共服務(wù)責(zé)任相對(duì)稱(chēng)。假如政府的公共服務(wù)責(zé)任增大，則民眾是能夠同意增加稅收的，但假如政府的公共服務(wù)責(zé)任減少，稅收也同樣應(yīng)當(dāng)相應(yīng)下調(diào)。

　　過(guò)去10年，至少在個(gè)人可以看得見(jiàn)的領(lǐng)域，出現(xiàn)了一種強(qiáng)烈的反差。一方面，政府的稅收收入急劇增長(zhǎng)，尤其是個(gè)人所得稅增長(zhǎng)速度居高不下。然而，政府的公共服務(wù)責(zé)任，尤其是能讓民眾直接感受的、直接關(guān)系到民眾生計(jì)的政府公共服務(wù)責(zé)任，特別尤其是負(fù)擔(dān)了個(gè)人所得稅主體的那一部分民眾所需要的一些公共服務(wù)卻在減少。比如，政府的醫(yī)療衛(wèi)生投入在全社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生投入中所占的比例下降。而政府的醫(yī)療衛(wèi)生投入中用于公共衛(wèi)生的部分也在下降。相應(yīng)地，個(gè)人在全社會(huì)醫(yī)療支出中所占的比例則有所上升。教育領(lǐng)域似乎存在同樣的趨勢(shì)。

　　當(dāng)然，政府可能會(huì)說(shuō)，政府在道路建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、甚至金融安全等領(lǐng)域承擔(dān)了更大責(zé)任，但不管怎樣，大多數(shù)中低收入民眾的感覺(jué)是，稅收負(fù)擔(dān)加重了，而個(gè)人要花錢(qián)的地方也多了。可以肯定，由于程序上缺乏民主的控制，所以，政府責(zé)任與民眾稅負(fù)之間出現(xiàn)了某種失衡現(xiàn)象。

　　考慮降低稅負(fù)

　　基于兩個(gè)原因，政府可以考慮降低公眾的個(gè)人所得稅稅負(fù)。

　　第一個(gè)原因是，個(gè)人所得稅稅收規(guī)模近幾年增長(zhǎng)過(guò)快，從任何方面看，這都是不正常的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂稅法，使之恢復(fù)到正常增長(zhǎng)水平。

　　第二個(gè)原因是，在政府的公共服務(wù)責(zé)任沒(méi)有顯著增加之前，國(guó)民的宏觀稅負(fù)應(yīng)當(dāng)大體保持穩(wěn)定，隨著某幾種稅種的收入穩(wěn)定而快速地增加，可以考慮降低國(guó)民在另一些稅種上的稅負(fù)。近些年來(lái)，政府已經(jīng)通過(guò)流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的高速增長(zhǎng)，獲得了穩(wěn)定增長(zhǎng)的稅收收入，那么，就不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)追求個(gè)人所得稅及其他稅種的快速增長(zhǎng)。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅仍將保持較快增長(zhǎng)勢(shì)頭，因此，本輪個(gè)人所得稅改革，就應(yīng)適度地降低個(gè)人所得稅的稅負(fù)水平。

　　首先提高減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。2003年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)比1993年提高60%，消費(fèi)支出明顯增長(zhǎng)，超過(guò)了個(gè)人所得稅法規(guī)定的每月800元的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致職工消費(fèi)支出不能在稅前完全扣除，稅負(fù)明顯加重。本次修訂，將原來(lái)的800元，提高到1500元。

　　不過(guò)，人們會(huì)擔(dān)心，就像上次的800元標(biāo)準(zhǔn)十幾年巋然不動(dòng)一樣，這個(gè)1500元的標(biāo)準(zhǔn)是否也會(huì)巋然不動(dòng)？通貨膨脹是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的一種內(nèi)在趨勢(shì)，在這種情況下，要防止為取得更多收入拖延修改減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的傾向。結(jié)果本來(lái)是設(shè)計(jì)用來(lái)向高收入者征收的稅種，卻成了多數(shù)人納稅的稅種。而且，隨著時(shí)間推移，所有人的個(gè)人所得稅納稅稅率也都傾向于不斷提高，結(jié)果，也許10年，普通收入者也許會(huì)交納本來(lái)設(shè)計(jì)來(lái)對(duì)付富翁的稅率。也就是說(shuō)，累進(jìn)的個(gè)人所得稅，同時(shí)具有兩個(gè)累進(jìn)的性質(zhì)：在同一時(shí)間，在橫向上，對(duì)于不同收入群體是累進(jìn)的；對(duì)同一個(gè)人來(lái)說(shuō)，在縱向上，也具有一種累進(jìn)的性質(zhì)。就是說(shuō)，你要支付的個(gè)人所得稅稅率將會(huì)越來(lái)越高。

　　因此，更合理的辦法是對(duì)個(gè)人所得稅免征額實(shí)行指數(shù)化控制，將個(gè)人所得稅減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，與消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)、居民收入指數(shù)掛鉤。政府每年的財(cái)政收入都應(yīng)當(dāng)由代議機(jī)構(gòu)從頭確定，但這可能會(huì)影響財(cái)政效率，因此，有必要尋求一種變通手段。對(duì)減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行指數(shù)化管理，是約束征稅權(quán)的一種自動(dòng)機(jī)制。指數(shù)化管理有利于控制低收入人群的稅負(fù)，使減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)隨全社會(huì)工資水平、物價(jià)水平以及各種社會(huì)保障因素的變化而適時(shí)自動(dòng)調(diào)整。

　　其次，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大稅前減除項(xiàng)目。納稅者的家庭贍養(yǎng)、撫育負(fù)擔(dān)、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金和住房保險(xiǎn)金等項(xiàng)目，都應(yīng)考慮在稅前扣除。

　　再次，可以調(diào)低最高邊際稅率。目前我國(guó)最高邊際稅率為45%，從國(guó)際上看，采用這么高的懲罰性稅率的國(guó)家，并不多見(jiàn)。而稅率越高，個(gè)人偷稅漏稅的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，于是也就沒(méi)有實(shí)用價(jià)值。而且，邊際稅率過(guò)高，會(huì)影響人們創(chuàng)業(yè)和投資的積極性，而社會(huì)財(cái)富卻必須通過(guò)創(chuàng)業(yè)和投資才能創(chuàng)造出來(lái)，因此，調(diào)低邊際稅率對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是必要的。

　　通過(guò)上述措施，政府的個(gè)人所得稅稅收收入確實(shí)可能會(huì)有所降低，但只要處理得當(dāng)，政府的整體財(cái)政收入水平并不會(huì)下降。相反，把個(gè)人所得稅增長(zhǎng)幅度控制在合理的、正常的水平，可以給公眾提供一個(gè)看得見(jiàn)的民主稅政范本。