如何減輕國企人員政策性負擔

國有企業目前承擔的暫養人員政策性歷史負擔，從其性質上看，是國有企業承擔著政府和社會的職能，是計劃經濟體制遺留下來的歷史產物，這種“企業錯位、政府缺位”現象，與我國“要加快形成獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系”的總體目標不相適應，與社會主義市場經濟體制中企業的職能定位不相適應，對進一步深化國資國企改革、促進國有企業的發展壯大形成“政策性”制約。

   如何進一步減輕國有企業暫養人員政策性歷史負擔，筆者認為，需從兩個方面逐步進行：一是減少國有企業承擔這些人員的相關費用，二是減少國有企業承擔這些人員的相關管理和服務工作的事務。在制定國資國企改革發展規劃時，要把國有企業人員政策性歷史負擔問題加以統籌考慮，統一規劃，逐步減輕國有企業人員政策性歷史負擔，為國資國企深化改革，促進發展，創造穩定和諧的社會環境。

引發的問題

   著名學者林毅夫認為，政策性負擔是國企改革最大羈絆。他把政策性負擔分為兩種:

 　一種是社會性負擔，主要是指企業承擔的

這些負擔對在新國企中建立現代企業制度、開展企業激勵機制、調整經營布局等都不利，新企業更會因承續老企業沉重的社會性負擔而不能輕裝上陣，發生尷尬的“反哺現象”，長久必將使國企發展危機重重。這些問題主要表現在以下幾個方面：

首先，國有企業人員負擔過重，導致國有企業營運業績不能客觀反映。

據統計，2004年度上海市國資委出資監管企業退休人員、死亡職工的遺屬、精簡回鄉人員、農婚知青人員、征地養老人員、勞保家屬等16類人員直接發生費用達30.4億元，其中困難企業直接發生費用達14.3億元。

企業在承擔各類暫養人員相關費用的同時，還需要配備大量的在崗職工從事離崗人員和與企業無勞動關系人員的管理和服務工作，從事應由社會負擔的保障責任和事務。如儀電控股集團、電氣集團公司等集團公司成立了社保服務中心或人力資源管理公司，并配備專門人員、場地、設備，為各類暫養人員提供集中管理和服務工作。

國有企業政策性歷史負擔，客觀上需要企業投入大量的人力、物力和財力，對企業而言，難以客觀反映其營運業績。同時，這些歷史性政策難以靠企業自身能力進行改革，給國有企業進一步深化改革帶來一定的障礙。

其次，困難企業中各類暫養人員的基本保障缺乏穩定性。

市場經濟中，企業的興衰存亡是經常發生的，依附于企業落實這些暫養人員的基本保障，缺乏必要的穩定性。存在這些暫養人員的國有企業，大多數都是老企業，有些企業已經歇業關閉了，有些企業已經破產，有些企業依然十分困難。困難企業拖欠各類暫養人員的基本保障費用經常發生，這些弱勢群體的保障缺乏穩定性，不但給這些暫養人員基本利益帶來很大影響，更是影響到企業和社會的和諧穩定。

再次，原國企暫養人員政策性歷史負擔難以在改制后的民企中承續。

近年來，國企改革步伐進一步加快，國有企業改制為民資企業或多元投資的企業逐漸增多。據上海市總工會對289戶改制企業進行調研，改制后執行家屬勞保制度的企業有較大幅度下降，改制后執行在職職工家屬勞保制度的企業比之前下降了13.5％，改制后執行退休人員家屬勞保制度的企業比之前下降了17.1％;死亡職工遺屬補助、農婚知青生活費補貼等也有不同程度的影響，原國有企業建立的企業幫困基金在改制后被終止的情況也有發生。

原國企的政策性歷史性負擔難以在改制后的民企中承續，暫養人員的管理無明確責任主體，給這部分人員的基本保障權益帶來損害，容易誘發一些不穩定事件。同時，由于部分職工擔心改制后有關利益收到損害，對國有企業改制工作理解和支持程度有所下降，給國資國企進一步深化改革帶來一些負面影響。

解決途徑

積極推進企業退休人員社會化屬地管理和服務管理服務社會化，是社會保障獨立于企業事業單位之外的重要體現和完善社會保障體系的內在要求。所謂管理服務社會化，就是按照政事分開的原則，把從企業事業單位分離出來的一系列社會保障事務，交由有關社會服務機構承擔，充分體現保障制度的社會性。社區管理是社會保障管理和服務社會化的一項重要內容，實現企業退休人員與企業事業單位脫鉤，在城市社區因地制宜開展社會保障對象的統一管理，為他們提供生活和其他服務。

企業退休人員社會化管理服務是指職工辦理退休手續后，其管理服務工作與原企業分離，養老金實行社會化發放，人員移交城市街道和社區實行屬地管理，由社區服務組織提供相應的管理服務。

社會化管理服務的基本形式是將企業退休人員直接納入街道和社區進行管理與服務。具體方式如下:

一是要確立“市區聯手、各方參與、形成合力、共同推進”的基本原則;

二是要明確或建立全市統一的街道、社區退休人員管理服務機構;

三是要明確街道、社區退休人員管理服務機構的工作職責;

四是要明確企業與街道、社區退休人員管理機構的移交方式；

五是要對退休人員管理服務機構的工作人員進行培訓考核，從企業退管工作人員中優先選用;

六是繼續落實企業在一定時期應承擔的責任。

逐步將部分暫養人員納入社會保障體系

第一，對國有企業死亡職工的遺屬實行社會化保障和屬地民政管理。

目前，本市對破產國有企業死亡職工遺屬生活困難補助費用已納入財政支付渠道，其他國有企業的死亡職工遺屬補助費用仍由企業承擔。在操作上，可以將破產國有企業的范圍，擴大到關閉歇業國有企業進行試點，以后逐步推開。

第二，對農婚知青人員生活補助費，統一由相關區縣的民政部門負責落實保障，進行管理和服務。

包括以下情形:

一是農婚知青人員當時響應政府號召到農村去的，現在他們生活困難，政府應當給予關心；

二是農婚知青人員父母亡故、無兄弟姐妹的，其生活補助費用已經由民政部門落實保障，不能因國有企業招用了農婚知青人員的父母或兄弟姐妹而承擔保障責任;

三是統一由民政部門實行保障、管理和服務，有利于全市政策的統一和平衡。

第三，對精簡回鄉人員醫藥費，納入

第四，改革家屬勞保醫藥費制度，實行社會統籌。

家屬勞保制度改革，可從兩個途徑探索解決:

一是職工未成年子女的家屬勞保制度改革，建立本市統一的獨立于單位之外的未成年人醫療保障制度，無論青少年的父母有無工作單位、工作單位是何性質、父母工作單位如何變動，乃至孤兒，都應當得到基本醫療保障，取消現行依附于用人單位的家屬勞保制度。

二是職工配偶和父母的家屬勞保制度改革,采用“老人老辦法、新人新辦法”。老人老辦法：即對目前已經享受家屬勞保政策的，一種方案是實行鎖定，由企業繼續承擔費用，直至自然減少;另一種方案是納入社會統籌。新人新辦法:即對新產生的情況，企業不再實行家屬勞保政策，直接實行社會統籌。

加快社會福利事業的改革步伐，變多頭管理為統一管理目前國有企業人員政策性歷史負擔，既反映我國社會保障制度需要進一步改革和完善，也反映了當前我國社會福利制度存在的問題，即多頭的社會福利管理格局。

我國目前城鄉社會福利服務有多部門參與，但就一般意義上的福利服務而言，主要還是三個方面提供服務:

一是單位對職工及家屬提供的福利服務;

二是民政系統代表政府對民政對象（主要是三無對象、優撫對象等）提供的福利服務;

三是街道鄉鎮集體對特殊對象（主要是三無對象、五保戶）提供的福利服務。

多頭管理極易造成管理上、政策上的不統一。改革的趨向應是把整個社會的社會福利管理職能統歸到一家國家的民政部門，通過事權的重新劃分，使民政部門具有統管社會福利而不是民政福利的職能，將社會福利工作重新分工定位，理清民政救助對象，配合國有企業改革和社會化職能的剝離，將企業、單位辦福利的職能向社區和社會轉移，走上規范化、專業化的發展軌道，使社會福利社會化。

統籌規劃，明確國有企業在一定時期內應當承擔的責任一是國有企業在制定改革發展規劃時，要充分研究分析企業人員政策性歷史負擔;

二是進一步完善國有企業改制中人員政策性負擔的過渡政策;

三是明確過渡時期國有企業應當承擔管理服務的責任。（作者：盧長浩，摘自《上海國資》）

本文章僅代表作者個人觀點。