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實習(xí)生 方會磊 本報記者 李愛明
“地方審計機(jī)關(guān)行政隸屬同級政府，審計業(yè)務(wù)則受上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。”29日北京審計局辦公室官員對記者解釋地方審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。
而在湖北襄陽區(qū)審計局黨組副書記陳國群的口中，這種表述變得更加形象：“審計署
是中央軍，特派辦是野戰(zhàn)軍，我們是地方軍，相當(dāng)于游擊隊，孤家寡人，小米加步槍。”
陳國群的“小米加步槍”所指正是當(dāng)下地方審計機(jī)關(guān)普遍存在的審計經(jīng)費緊張的現(xiàn)實，而經(jīng)費捉襟見肘也僅僅只是地方審計體制種種困局的冰山一角。
2004年，在回應(yīng)審計署對《審計法》修訂征求意見時，大連審計局將一份洋洋萬言的意見報告遞到了審計署。在這篇名為《地方審計機(jī)關(guān)在依法審計中有關(guān)問題的思考》的報告中，大連審計局痛陳當(dāng)下地方審計機(jī)構(gòu)的四大困境：獨立性缺失、強(qiáng)制措施弱化、經(jīng)費嚴(yán)重不足、人員嚴(yán)重短缺。
而2003年山西晉城市審計局原局長楊林林上訪《人民日報》更是凸現(xiàn)了地方審計的艱難，這位昔日的全國審計機(jī)關(guān)廉政勤政工作先進(jìn)個人，僅因為審計出市科委主任違法違紀(jì)，“得罪了人”而遭遇落選。凡此種種顯然表明，地方審計體制求變已箭在弦上。
雙重領(lǐng)導(dǎo)無解？
其實無論是陳國群的“小米加步槍”的感嘆，還是大連審計局的“四大困境”，歸根結(jié)底，地方審計機(jī)關(guān)的艱難前行都緣于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。
1995年頒行的《審計法》明確規(guī)定了地方各級審計機(jī)關(guān)在地方政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作———“地方各級審計機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。
雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使地方審計機(jī)關(guān)的審計經(jīng)費、人員編制受制地方財政。《審計法》第十一條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。”
“這應(yīng)當(dāng)有所改變。”在接受記者采訪時，北京市審計局辦公室的官員稱，“只有審計經(jīng)費得到保證，審計工作的獨立性才能得到保證。”
但要改變這一點顯然不容易。在記者獲得的審計署去年5月完成的《審計法》（征求意見稿）中，在第十一條中僅增加了“審計機(jī)關(guān)遇有履行職責(zé)必需的經(jīng)費不足情形時，可以依照法定程序向本級人民政府行政首長申請追加。”
“這仍沒有對地方審計經(jīng)費進(jìn)行硬化。”有專家對此變動做如是評價。據(jù)了解，目前審計經(jīng)費保障僅僅列入《審計法》和地方有關(guān)審計行業(yè)的法規(guī)和制度，而沒有列入《財政法》、《預(yù)算法》和其他有關(guān)財政部門的法規(guī)制度中，“這對財政機(jī)關(guān)呈非剛性約束，有些地方尤其是市縣兩級機(jī)關(guān)的審計經(jīng)費，有的甚至是審計人員的工資都得不到基本的保障。”由此帶來的后果就是加大了地方審計機(jī)關(guān)對地方政府、地方財政審計工作的難度。
南京審計學(xué)院副院長尹平是學(xué)術(shù)界較早進(jìn)行地方審計體制改革的研究者之一，三年前他就撰文呼吁對地方審計體制進(jìn)行改革。“國家審計署是最高審計機(jī)關(guān)，向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)并報告工作，其責(zé)任關(guān)系是單向的；但是地方審計機(jī)關(guān)卻面臨著業(yè)務(wù)管理和行政管理的雙向領(lǐng)導(dǎo)，分別接受來自上一級審計機(jī)關(guān)和本級人民政府的指示。”因此，在他看來，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的存在遲早會導(dǎo)致矛盾發(fā)生。
中國人民大學(xué)商學(xué)院教授朱小平也認(rèn)為：“地方審計廳局受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，審計工作的確受到很多局限和干擾。”
但據(jù)記者了解，尚未經(jīng)過全國人大審議的《審計法》修訂稿并未做出多大的突破，對于直接規(guī)定雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的《審計法》第八、九條，修訂意見稿未做出變更。今年5月，審計長李金華在接受香港《文匯報》采訪時更是明確了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不動、垂直管理暫不實行。李金華的解釋是，目前審計體制是由憲法規(guī)定，如有改動則首先要修改憲法，而中國短期內(nèi)不會因此修憲，并認(rèn)可地方審計機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)卣芾怼?/p>
審計特派員：無奈之舉？
盡管近期內(nèi)地方審計機(jī)關(guān)歸屬中央審計機(jī)關(guān)的垂直管理可能難以邁出步伐，但是如何優(yōu)化地方審計已是擺在審計署面前的現(xiàn)實命題。
審計特派員就是一途。據(jù)了解，審計機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在其審計管轄范圍內(nèi)派出審計特派員。審計特派員根據(jù)審計機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計工作。目前審計署共設(shè)有18個審計特派員辦事處，基本涵蓋了全國所有地區(qū)。
“京津冀特派員辦事處設(shè)在天津?qū)徲嫞?fù)責(zé)北京、天津和河北省省（市）級的財政預(yù)算執(zhí)行情況以及審計海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、中央國庫駐北京、天津及河北省分支機(jī)構(gòu)的財務(wù)收支等等審計工作。”北京市審計局辦公室官員對記者說，“有些地方審計機(jī)關(guān)的審計工作可能會與特派辦重合。”據(jù)其介紹，北京市審計局一般是直接配合審計署進(jìn)行審計工作，“比如對于奧運項目的審計。”
但事實上，目前審計署的特派員審計模式某種意義上正在試圖繞過地方審計機(jī)關(guān)對地方政府進(jìn)行審計，重點的審計工作一般依靠審計署以特派員的形式進(jìn)行審計。
今年“五一”前夕，審計署公布《云南省大姚地震救災(zāi)資金審計結(jié)果》，爆出3．6億元救災(zāi)款中，近1億元資金被當(dāng)?shù)卣當(dāng)D占挪用或未及時下?lián)堋＿@項審計工作即是由審計署社保司牽頭，昆明、武漢、長沙、太原四個特派辦以及山西審計廳共同完成的。
如此巨額的資金挪用，地方審計機(jī)關(guān)為什么不能及時發(fā)現(xiàn)呢？
“不是說不相信地方審計人員。”該專家有些無奈地感慨。
朱小平也認(rèn)為，“目前這種領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，決定了他們在對地方政府的審計難以做到盡職盡責(zé)，且阻力很大。”這也是近年來特派員隊伍不斷擴(kuò)充的原因，但增加編制，也無法滿足審計現(xiàn)實的需求，因為“審計資源是有限的，但審計對象太多了”。
據(jù)了解，正在修訂中的《審計法》也力圖收緊審計署對地方審計機(jī)關(guān)的節(jié)制能力。在記者獲得的《審計法》征求意見中，即增加了“地方各級審計機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)同意”的條款。此外，由于審計監(jiān)督工作的特殊性，審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人容易受到打擊報復(fù)，此前中組部和審計署曾就此聯(lián)合發(fā)文作出過規(guī)定，此次修訂擬將其以法規(guī)條文形式固定下來。
“這既是審計署對地方審計干部的撐腰，也是雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下地方審計體制改革的微調(diào)。”一位不愿透露姓名的專家對此評價道。
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