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廣東省的《管理辦法》是一項(xiàng)突破性立法，突破了我國現(xiàn)有的法律制度，開創(chuàng)了全國的先河；但不是一個(gè)超前性立法，因?yàn)榧w建設(shè)用地隱形市場早已存在，而且規(guī)模不小。
——專訪中山大學(xué)法學(xué)院教授劉國臻
★《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 法悟 見習(xí)記者 陳婧/廣東報(bào)道
《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺(tái)后，在全國引起了很大的反響，尤其是學(xué)術(shù)界的爭鳴。為此，本刊專訪了廣東法學(xué)界知名學(xué)者——中山大學(xué)法學(xué)院教授、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所博士后劉國臻。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 ：廣東省政府有關(guān)部門在回答記者提問時(shí)指出，《管理辦法》中提到可以使用集體建設(shè)項(xiàng)目范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《土地管理法》的規(guī)定，作為地方立法是否有違規(guī)之嫌？
劉國臻：我國法律制度建設(shè)有一個(gè)比較特殊的現(xiàn)象，先由某一個(gè)或幾個(gè)地方立法，試驗(yàn)成功后，再進(jìn)行中央立法。在這方面，廣東省作出了很大貢獻(xiàn)。現(xiàn)在的《辦法》又是一個(gè)很好的例證。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：廣東省政府有關(guān)部門認(rèn)為《辦法》是一個(gè)探索性立法，超前性預(yù)見性立法，您如何評(píng)價(jià)？
劉國臻：這是一項(xiàng)突破性立法，因?yàn)榇_實(shí)是突破了我國現(xiàn)有的法律制度，開創(chuàng)了全國的先河，但我不認(rèn)為是一個(gè)超前性的立法，因?yàn)榧w建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場早已存在，而且規(guī)模不小。也因?yàn)闊o法可依，甚至違法違規(guī)地操作，這項(xiàng)法現(xiàn)在出臺(tái)，實(shí)際上已經(jīng)有些滯后。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：據(jù)了解，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際已超過集體建設(shè)用地的50%，現(xiàn)在出臺(tái)這項(xiàng)《管理辦法》，有人認(rèn)為這實(shí)際上是對(duì)過去可以稱得上是違規(guī)違法的行為和事實(shí)的一種合法性追認(rèn)，甚至有人干脆指出，過去因?yàn)榉刹唤∪�是隱性地做，現(xiàn)在可以公開地做，因?yàn)樵谕恋厥袌錾希穆毮茉凇豆芾磙k法》中并沒有多少改變和約束，對(duì)此您如何評(píng)價(jià)？
劉國臻：因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和市場的發(fā)展，集體建設(shè)用地隱形市場早已大量的客觀存在，與其堵不如疏，將這一隱形市場運(yùn)做公開化，納入統(tǒng)一的土地市場，有利于盤活農(nóng)村原有的建設(shè)用地。另一方面，在用地違法造成國家大量損失方面實(shí)際存在不少的政府違法，因?yàn)閷?duì)于農(nóng)民或個(gè)人來講，用地程序大多是政府制定并由政府執(zhí)行，違法違規(guī)的機(jī)會(huì)很小，因此如果政府在執(zhí)行《管理辦法》上沒有相應(yīng)的明確執(zhí)法約束，尤其是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃以及土地農(nóng)轉(zhuǎn)非等等都在不公開的審批程序中進(jìn)行，仍然很難避免政府違規(guī)。但不管怎樣，《管理辦法》提升了農(nóng)民的權(quán)力，使公權(quán)力更加公開化，土地價(jià)格形成機(jī)制更加市場化，是個(gè)積極的進(jìn)步。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 ：《辦法》的突破性會(huì)不會(huì)造成在執(zhí)法實(shí)踐過程中出現(xiàn)矛盾而不利于執(zhí)法？
劉國臻：你提的不錯(cuò)，這個(gè)突破在產(chǎn)生積極作用的同時(shí)，可能產(chǎn)生執(zhí)法上的爭議。從我國《立法法》的規(guī)定來看，《土地管理法》等中央立法與廣東省的《管理辦法》并不是普通法與特殊法的關(guān)系，而是上位法與下位法的關(guān)系。這樣，當(dāng)產(chǎn)生土地糾紛時(shí)，中央立法和地方規(guī)定不一致，司法機(jī)關(guān)如何適用法律，法官就很難判決。另外，對(duì)于《管理辦法》中不少地方如適用主體“集體經(jīng)濟(jì)組織”在法律上沒有明確的規(guī)定和組織程序，可以使用集體建設(shè)用地的企業(yè)類項(xiàng)目的劃分標(biāo)準(zhǔn)還是舊的，這些在現(xiàn)實(shí)中不利于有效執(zhí)法。當(dāng)然，《管理辦法》還是粗線條的，這對(duì)于突破性立法也是難免的。
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