銀監(jiān)會(huì)副主席李偉：中國(guó)農(nóng)村信用社改革的探索

　　女士們、先生們：

　　很高興參加上海“2005中國(guó)財(cái)富管理論壇”。在大家廣泛探討財(cái)富管理新理念的同時(shí)，我想請(qǐng)諸位能夠把目光轉(zhuǎn)向中國(guó)農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展。因?yàn)椋瑳](méi)有農(nóng)村金融的發(fā)展，就沒(méi)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展和諧經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會(huì)就缺乏必要的基礎(chǔ)。借此機(jī)會(huì)，我就兩年來(lái)中國(guó)農(nóng)村信用社(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)信社)的改革進(jìn)展作一介紹，以期得到各位的指教。中國(guó)農(nóng)

信社改革，不是一個(gè)單純的金融問(wèn)題，而是事關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民(以下簡(jiǎn)稱三農(nóng))和國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的問(wèn)題。在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村金融服務(wù)缺失已成為了制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一是機(jī)構(gòu)的缺失。近幾年來(lái)，國(guó)有商業(yè)銀行改革大量收縮縣以下?tīng)I(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，加劇了農(nóng)村及縣域經(jīng)濟(jì)金融服務(wù)的供求矛盾，導(dǎo)致“一社”難支“三農(nóng)”；二是資金缺失。國(guó)有商業(yè)銀行貸款權(quán)限的上收，農(nóng)村政策性銀行機(jī)構(gòu)改革和業(yè)務(wù)調(diào)整，郵政儲(chǔ)蓄資金的外流，加上農(nóng)村直接融資渠道少，造成支農(nóng)資金供不應(yīng)求；三是服務(wù)方式缺失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)和農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)空缺，農(nóng)村直接融資渠道不足，農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系和農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)滯后，農(nóng)信社貸款方式單一，手續(xù)復(fù)雜等。由此，深化農(nóng)信社改革的必要性和迫切性已顯而易見(jiàn)。同時(shí)，改革是農(nóng)信社自身生存、發(fā)展的迫切要求。2002年末，全國(guó)農(nóng)信社資不抵債額達(dá)3300多億元，資本充足率為-8.45%，資本凈額-1217億元，不良貸款5147億元，不良貸款占比36.93%。自1994年至2003年，全國(guó)農(nóng)村信用社連續(xù)10年虧損，2002年當(dāng)年虧損58億元，歷史虧損掛賬近1500億元。在這種情況下，要求農(nóng)信社增強(qiáng)“三農(nóng)”服務(wù)，無(wú)疑是一種奢望。加快農(nóng)信社改革，加大改革力度，已是“三農(nóng)”發(fā)展和農(nóng)信社求生存的歷史必然所趨。

　　改革的成效

　　2003年8月，深化農(nóng)信社改革試點(diǎn)工作在8省（市）展開；2004年8月，改革試點(diǎn)工作擴(kuò)大到29個(gè)省（區(qū)、市）。目前，改革試點(diǎn)工作整體進(jìn)展順利，并取得了明顯成效。

　　??資本充足率從-8.45%提高到5.89%，總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力有了質(zhì)的變化。

　　兩年來(lái)，通過(guò)增資擴(kuò)股、落實(shí)國(guó)家資金扶持政策（主要是央行專項(xiàng)票據(jù)）、清收舊欠、核銷呆賬等措施，截至2005年6月末，全國(guó)農(nóng)信社(含改制的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行,下同)資本凈額達(dá)1037.18億元，資本充足率達(dá)5.89%，其中，第一批改革試點(diǎn)的8省份已達(dá)到10.31%。

　　??不良貸款率從36.93%下降到17.54%，資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善。

　　2005年6月末，全國(guó)農(nóng)信社不良貸款余額3851億元，不良貸款率17.53%（扣除專項(xiàng)票據(jù)置換因素，實(shí)際為21.23%），比2002年末下降19.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，先期試點(diǎn)的8省（市）不良貸款率為9.87%（扣除專項(xiàng)票據(jù)置換因素，實(shí)際為13.72%），比2002年末下降15.58個(gè)百分點(diǎn)（扣除專項(xiàng)票據(jù)置換因素，實(shí)際下降11.82個(gè)百分點(diǎn)）。

　　??結(jié)束連續(xù)10年虧損，扭虧為盈，經(jīng)營(yíng)效益顯著好轉(zhuǎn)。

　　2004年，在多提取呆賬準(zhǔn)備金25億元、多核銷呆壞賬27億元的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)軋差盈余105億元，盈利面已達(dá)到81.2%。2005年上半年，全國(guó)農(nóng)信社實(shí)現(xiàn)軋差盈余93.36億元，同比增盈80.69億元。

　　??資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，農(nóng)業(yè)貸款余額突破萬(wàn)億元，支農(nóng)服務(wù)功能增強(qiáng)。

　　2005年6月末，全國(guó)農(nóng)信社各項(xiàng)存款達(dá)30694億元，繼中國(guó)工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行之后突破3萬(wàn)億元，比2002年末增加10769億元，增幅為54%；各項(xiàng)貸款21968億元，比2002年末增加8028億元，增幅為58%。各項(xiàng)貸款中，農(nóng)業(yè)貸款余額已經(jīng)到達(dá)10299億元，占全部金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的比重已上升到87.5%，增幅達(dá)85%。

　　??已組建48家銀行類機(jī)構(gòu)和172家統(tǒng)一法人社，產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。

　　通過(guò)多樣化的產(chǎn)權(quán)制度改革，不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不同經(jīng)營(yíng)狀況下的農(nóng)信社尋找到了符合自身特點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)模式和組織形式。截至目前，全國(guó)共組建銀行類機(jī)構(gòu)48家，其中農(nóng)村商業(yè)銀行9家，農(nóng)村合作銀行39家，另有12家銀行類機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)籌備；組建以縣（市）為單位統(tǒng)一法人機(jī)構(gòu)172家，另有273家已批準(zhǔn)籌建。

　　??組建適合當(dāng)?shù)厍闆r的管理機(jī)構(gòu)，新的監(jiān)督管理體制初步形成。

　　按照改革方案的要求，目前，全國(guó)已有23家省級(jí)聯(lián)社掛牌成立，另有2家省級(jí)聯(lián)社批準(zhǔn)籌備，天津農(nóng)村合作銀行、上海農(nóng)村商業(yè)銀行已掛牌開業(yè)，北京農(nóng)村商業(yè)銀行籌建工作正在抓緊進(jìn)行。“國(guó)家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管，省級(jí)政府依法管理、落實(shí)責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的農(nóng)信社監(jiān)督、管理、經(jīng)營(yíng)體制框架已經(jīng)初步形成，其優(yōu)勢(shì)和作用開始顯現(xiàn)。

　　??撤銷青海格爾木8家高風(fēng)險(xiǎn)更名改制社，成功實(shí)施了市場(chǎng)退出。

　　今年6月，對(duì)于青海省格爾木市區(qū)8家長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)不善、嚴(yán)重資不抵債、扭虧增盈無(wú)望的高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社（原城市信用社更名改制社），予以撤銷，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社的市場(chǎng)退出進(jìn)行了初步探索和有益嘗試，豐富了改革試點(diǎn)的內(nèi)容。

　　改革的經(jīng)驗(yàn)

　　??改革方案設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可操作性

　　自1996年農(nóng)村信用合作社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在管理體制上脫鉤，暫由中央人民銀行管理，就開始了農(nóng)信社改革方案的艱苦探索。歷經(jīng)三屆政府，深入調(diào)研，反復(fù)論證，集思廣益,終為大成。實(shí)踐證明，這一改革方案，無(wú)論是在產(chǎn)權(quán)制度、管理體制改革，還是在中央政策扶持等方面的設(shè)計(jì)，總體上是科學(xué)的、符合實(shí)際的，也是可操作的。

　　一是將農(nóng)信社交給地方政府管理，變一個(gè)積極性為多個(gè)積極性。

　　與農(nóng)信社五十多年來(lái)任何一次變革相比，這次改革不再是中央部門的單一發(fā)動(dòng)，而是充分調(diào)動(dòng)了地方政府、農(nóng)信社、農(nóng)民以及各方投資人的積極性。地方政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，只有把農(nóng)信社搞好了，才能有力地支持“三農(nóng)”和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能更有效地維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，最受益的還是自己；農(nóng)信社更是把這次改革視為一次有希望徹底走出困境的難得的歷史機(jī)遇；農(nóng)民和個(gè)體工商戶越來(lái)越意識(shí)到，農(nóng)信社才是真正的依靠。因此，改革推進(jìn)不再僅僅是依靠自上而下的行政力量，而是改革主體和改革最大受益者自身的內(nèi)在需求，形成了上下聯(lián)動(dòng)的良好局面。

　　二是產(chǎn)權(quán)制度改革模式的多元化和組織形式的多樣性，體現(xiàn)了因地制宜、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則。

　　方案充分考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性和不平衡性，在產(chǎn)權(quán)改革設(shè)計(jì)和實(shí)施中，不搞“一刀切”，不壓進(jìn)度，不下指標(biāo)，成熟一個(gè)審批一個(gè)。各地農(nóng)信社可以自主選擇適宜自身發(fā)展?fàn)顩r、適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境和監(jiān)管需要的產(chǎn)權(quán)模式和組織形式，初步形成了兩種產(chǎn)權(quán)模式（股份制、股份合作制）、四種組織形式（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣農(nóng)信社統(tǒng)一法人、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社兩級(jí)法人）并存，符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　三是國(guó)家制定強(qiáng)有力的扶持政策，有效地化解了歷史包袱。

　　這次改革，國(guó)家分別從資金、財(cái)政、稅收和利率等方面給予了有力的扶持，使農(nóng)信社減輕了歷史包袱，改善了財(cái)務(wù)狀況，為轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制和提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力奠定了基礎(chǔ)。而且，這些政策還較好地發(fā)揮了積極的導(dǎo)向作用，特別是央行資金扶持政策，設(shè)置了發(fā)行和兌付條件，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)信社通過(guò)增資擴(kuò)股等途徑擴(kuò)大資本實(shí)力、化解歷史包袱的積極性，解開了農(nóng)信社巨大資不抵債額與逐步走向良性發(fā)展矛盾的“死結(jié)”。

　　??改革方案實(shí)施的穩(wěn)妥性和分階段性

　　在進(jìn)度的把握上，遵循積極慎重、穩(wěn)定有序、積累經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣的方針，試點(diǎn)工作先后分兩批進(jìn)行。第一批試點(diǎn)充分考慮到了東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、中部糧棉大省、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域農(nóng)信社的代表性。第一批試點(diǎn)省份的改革經(jīng)驗(yàn)，為第二批改革試點(diǎn)工作發(fā)揮了先導(dǎo)和示范作用。在改革的步驟上，堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則，深入分析不同地區(qū)改革的條件和環(huán)境，分解工作任務(wù)，區(qū)分輕重緩急，將改革試點(diǎn)工作劃分為不同的階段目標(biāo)。始終強(qiáng)調(diào)把握好改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)和階段性目標(biāo)的關(guān)系，明確階段性工作目標(biāo)和工作重點(diǎn)，落實(shí)責(zé)任，妥善安排。通過(guò)各階段工作任務(wù)的開展和階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，扎扎實(shí)實(shí)地確保了改革試點(diǎn)工作的穩(wěn)定、有序、順利進(jìn)行。

　　??地方政府的高度重視

　　試點(diǎn)省份的政府，對(duì)這次改革都非常重視，均成立了由政府分管金融的領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，各有關(guān)單位參加的農(nóng)信社改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，集中人員，明確責(zé)任，在組織實(shí)施改革試點(diǎn)工作中發(fā)揮了重要作用。兩年來(lái)的實(shí)踐證明，地方政府特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，是試點(diǎn)工作取得成效的重要保障。

　　??中央有關(guān)部門的加強(qiáng)指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)

　　一方面，圍繞改革試點(diǎn)工作，中央有關(guān)部門通力協(xié)作，密切配合，及時(shí)分別制定了有關(guān)央行資金扶持政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施辦法，使國(guó)務(wù)院的各項(xiàng)扶持政策得到有效落實(shí)。監(jiān)管部門及時(shí)制定和下發(fā)了組建各類合作金融機(jī)構(gòu)組織形式的管理規(guī)定，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)信社改革試點(diǎn)工作的有序進(jìn)行。另一方面，

　　??積極有效的宣傳和廣泛的輿論關(guān)注

　　各試點(diǎn)省份加大了農(nóng)信社改革試點(diǎn)工作的宣傳力度，讓廣大農(nóng)民和社會(huì)各界更多地了解黨和國(guó)家高度重視“三農(nóng)”、加快農(nóng)信社改革的決心和信心，了解各項(xiàng)改革扶持政策和措施，啟發(fā)和鼓勵(lì)他們理解、支持并參與改革，從而為平穩(wěn)推進(jìn)改革營(yíng)造了良好的輿論環(huán)境。同時(shí)，媒體的廣泛關(guān)注，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正工作偏差，不斷改進(jìn)工作，促進(jìn)健康發(fā)展，起到了很好的監(jiān)督作用。理論界對(duì)一些改革問(wèn)題的質(zhì)疑和批評(píng)，有助于有關(guān)部門更全面地思考問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整工作部署，在改革中不斷地修正和完善。

　　深化改革的重點(diǎn)

　　1、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制

　　這次改革，國(guó)家給予了農(nóng)信社包括資金支持、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)扶持政策，有效地減輕了歷史包袱，資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況有了明顯好轉(zhuǎn)。但是，改革的目的并不是單純的“輸血”，而是培育和恢復(fù)“造血”功能。即在給予農(nóng)信社政策扶持的同時(shí)，激勵(lì)和引導(dǎo)其切實(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，逐步走上長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。目前，對(duì)于已經(jīng)落實(shí)了國(guó)家扶持政策的大多數(shù)農(nóng)信社來(lái)說(shuō)，必須切實(shí)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善法人治理方面，否則，改革扶持政策所產(chǎn)生的積極效應(yīng)將付諸東流，改革就可能前功盡棄。因此，鞏固改革成果、促進(jìn)發(fā)展的關(guān)鍵在于切實(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，首先是制定和完善內(nèi)部管理制度，如貸款、投資管理責(zé)任制，規(guī)范業(yè)務(wù)工作流程和崗位監(jiān)督，推行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)內(nèi)部稽核

　　2、實(shí)施有效監(jiān)管

　　一是堅(jiān)持分類監(jiān)管的原則。對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、省級(jí)聯(lián)社、縣統(tǒng)一法人社和兩級(jí)法人社，區(qū)別不同情況，采取不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方法。二是突出監(jiān)管重點(diǎn)。當(dāng)前，針對(duì)農(nóng)信社管理薄弱的現(xiàn)狀，要把合規(guī)性監(jiān)管放在農(nóng)信社監(jiān)管的首位，作為防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重中之重，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。三是加大處罰力度。對(duì)于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，嚴(yán)格責(zé)任追究制，真正使監(jiān)管有權(quán)威、有作用、有成效。四是以監(jiān)管促發(fā)展。把審慎監(jiān)管與業(yè)務(wù)創(chuàng)新和搞活經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合，以監(jiān)管促發(fā)展，在發(fā)展中防范風(fēng)險(xiǎn)。五是多管齊下。監(jiān)管部門、人民銀行、地方政府、省級(jí)聯(lián)社都要按照各自的職責(zé)分工發(fā)揮監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)相互間的配合、交流和溝通，共同促進(jìn)農(nóng)信社規(guī)范、穩(wěn)定、健康、持續(xù)地發(fā)展。

　　3、理順管理體制

　　目前，農(nóng)信社管理體制改革已經(jīng)基本到位，除天津、上海和北京外，其他省份都選擇了省聯(lián)社作為政府行使管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)。省聯(lián)社已開始履行自己的管理職責(zé)，取得了一定成效，但是，以下兩個(gè)方面需高度重視,著力解決：一是省聯(lián)社如何履行好管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職責(zé)，“管什么、如何管”，需要在實(shí)踐中不斷的探索和完善。在管理方式上，要特別強(qiáng)調(diào)的是:一要依法管理，尊重農(nóng)信社的法人地位；二要靠制度管理，不干預(yù)基層農(nóng)信社的日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)；三要加強(qiáng)民主管理，搞好上下溝通；四要區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”；五要善于用經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的手段管理，制止行政強(qiáng)迫命令。

　　二是新的管理體制的建立，省聯(lián)社管理、監(jiān)管部門監(jiān)管、農(nóng)信社自主管理三者之間必然有一個(gè)磨合的過(guò)程，但應(yīng)努力縮短這一過(guò)程的時(shí)間,要在進(jìn)一步明確各自職能的基礎(chǔ)上,積極探索適合中國(guó)國(guó)情,有利于農(nóng)信社健康發(fā)展和服務(wù)于“三農(nóng)”發(fā)展需要的新體制、新機(jī)制。

　　4、增強(qiáng)支農(nóng)服務(wù)

　　農(nóng)信社必須牢固樹立為“三農(nóng)”服務(wù)的方向，要適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，順時(shí)、順勢(shì)調(diào)整服務(wù)重點(diǎn)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，改善服務(wù)方式，增加服務(wù)品種，增強(qiáng)服務(wù)功能。各級(jí)監(jiān)管部門和地方政府管理部門，應(yīng)按照市場(chǎng)引導(dǎo)和政策指導(dǎo)相結(jié)合的原則，督促農(nóng)信社堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向。要區(qū)分不同類型合作金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，對(duì)改制為銀行類的機(jī)構(gòu)，也要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值在經(jīng)濟(jì)總量中的比重，因地制宜、實(shí)事求是地明確一定比例的資金用于支持“三農(nóng)”，并加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)情況的監(jiān)督和檢查。

　　5、重視人才建設(shè)

　　制約未來(lái)農(nóng)信社發(fā)展的關(guān)鍵所在，是高管人員的素質(zhì)不適應(yīng)和專業(yè)人才的缺乏。加強(qiáng)農(nóng)信社人才隊(duì)伍建設(shè)，是增強(qiáng)農(nóng)信社市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的客觀需要，可以說(shuō)無(wú)論如何重視都不為過(guò)。以上問(wèn)題既是目前農(nóng)信社改革過(guò)程中亟需解決的問(wèn)題，又是農(nóng)信社可持續(xù)、健康發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)措施，事關(guān)農(nóng)信社改革最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。女士們、先生們，中國(guó)農(nóng)信社改革，是在特殊背景、特殊條件下的一次歷史性的探索。如今，中國(guó)農(nóng)信社終于初步找到了一條符合自身發(fā)展規(guī)律，兼顧各方利益，充分調(diào)動(dòng)多方面積極性的改革發(fā)展道路。雖然相對(duì)于國(guó)有銀行、城市商業(yè)