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一個(gè)新的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場將從此形成，困擾經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的“地荒”狀況將得到大大改善
★ 本刊記者/謝良兵(發(fā)自廣東順德)
“由于缺地，我的擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃又得推遲了�！泵駹I企業(yè)主譚勇不住地嘆息。這段時(shí)間，
他一直為新廠房尋找地塊而苦苦奔波。
在珠江三角洲，像譚勇這樣缺地的企業(yè)并不少見。繼“勞工荒”、“電荒”之后，“地荒”已經(jīng)成為制約廣東經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的又一因素。
不過，10月1日，將成為解救“譚勇們”的日子。這一天，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(下稱《辦法》)將在廣東全省范圍內(nèi)正式實(shí)施。這意味著，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地將視同國有土地，可以合法入市流轉(zhuǎn)。
也許從這一天起，中國的土地制度將再次發(fā)生革命性的變化。因?yàn)橐粋�(gè)新的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場將從此形成，困擾經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的“地荒”狀況將大大得到改善。
很顯然，在國家嚴(yán)控土地一級(jí)市場的今天，這個(gè)地方性法規(guī)的出臺(tái)，被賦予了標(biāo)本性的意義。北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心周其仁教授就此評(píng)價(jià)，此舉打破了“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)，代之以一個(gè)征地制與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市制并存的新時(shí)期。
“這是一項(xiàng)探索性立法，開創(chuàng)了全國的先河�！睆V東省人民政府副秘書長周炳南這樣評(píng)價(jià)《辦法》的意義。
土地“隱市”
事實(shí)上，《辦法》出臺(tái)之前很長一段時(shí)間，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地非法入市流轉(zhuǎn)，已成為廣東土地市場上一個(gè)公開的秘密。
“這種私自流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象在農(nóng)村非常普遍地存在著，而且在數(shù)量和規(guī)模上有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)�！睆V東省國土資源廳辦公室副主任楊天源對(duì)本刊說。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，在珠三角地區(qū)，這種私自流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的面積，已經(jīng)實(shí)際超過集體建設(shè)用地的50%，而在廣東其它地區(qū)，這一比例也超過了20%。
在私自流轉(zhuǎn)當(dāng)中，人們往往選擇只須雙方草簽一份協(xié)議，來獲得集體非農(nóng)建設(shè)用地的使用權(quán)。譚勇的不少朋友就是通過這種非法流轉(zhuǎn)方式，從農(nóng)村獲得了企業(yè)發(fā)展的土地。但譚勇并不樂于這樣的方式，因?yàn)樵?jīng)的“傷痛”令他對(duì)此心有余悸。
譚勇回憶說，1995年的時(shí)候，他曾和南海一個(gè)村集體草簽訂一份合作協(xié)議，開辦了一家企業(yè)。囿于當(dāng)時(shí)的土地制度，企業(yè)取得集體土地使用權(quán)一般都是以“掛號(hào)”于村集體或村委的形式。因此，盡管譚勇是這家企業(yè)的實(shí)際投資人，但在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬上寫的卻是這家村集體的名字，正是這種“紅帽子”性質(zhì)的企業(yè)體制，導(dǎo)致了后來譚勇和這家村集體為企業(yè)的權(quán)屬打上了幾年的產(chǎn)權(quán)官司。
遇上麻煩的不只是企業(yè)。佛山市國土資源局順德分局土地市場管理科副科長梁艷向本刊介紹，對(duì)于村集體和農(nóng)民而言，一旦企業(yè)產(chǎn)生債務(wù)糾紛，后果也可能轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民和村集體身上。“投資人產(chǎn)生債務(wù)糾紛而逃之夭夭的也不在少數(shù)。而這個(gè)時(shí)候，債權(quán)人往往就會(huì)找到村集體�！�
楊天源對(duì)本刊記者說，就是這種私自流轉(zhuǎn)的非法性，令這個(gè)“土地隱市”不可避免地存在著許多問題，比如隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體土地等，也造成了農(nóng)村集體土地管理秩序的混亂�！耙虼硕纬傻耐恋丶m紛，也在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶經(jīng)常地發(fā)生著�！睏钐煸凑f。
廣東省國土資源廳向本刊提供的資料證實(shí)了這一點(diǎn)。2004年，廣東省共立案查處買賣和非法轉(zhuǎn)讓集體土地案件447件(居土地違法案件類型的第二位)，涉及土地面積62公頃，呈現(xiàn)量大面廣的特點(diǎn)。
那么，《辦法》的出臺(tái)是否就是針對(duì)這種現(xiàn)象的補(bǔ)救措施呢？“與其無效地防堵，不如有效地疏導(dǎo)。我們的核心思想還是保護(hù)農(nóng)民的切身利益。”面對(duì)本刊的這個(gè)問題，楊天源這樣回答道。
順德“實(shí)驗(yàn)”
作為廣東惟一的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)，順德3年來的經(jīng)驗(yàn)，成為這種“去防堵，以疏導(dǎo)”的成功例證。而此次廣東意圖全省推行《辦法》，就是建立在順德“實(shí)驗(yàn)”的基礎(chǔ)之上。
2001年7月30日，順德區(qū)政府做出了《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革的決定》。同年8月，國土資源部和國務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人到順德考察時(shí)，認(rèn)為其初步具備農(nóng)村集體土地管理制度改革的條件，可以進(jìn)行試點(diǎn)。
2001年10月25日，國土資源部和國務(wù)院法制辦正式批準(zhǔn)試點(diǎn)。2003年1月1日，改革正式開始。
順德流轉(zhuǎn)實(shí)驗(yàn)的特點(diǎn)和此次《辦法》如出一轍，集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)“同地，同價(jià)，同權(quán)”�！稗r(nóng)村集體建設(shè)用地可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押”；其“出讓、轉(zhuǎn)讓與出租年限與城鎮(zhèn)國有土地相同”，以“建立統(tǒng)一、開放、有序的土地市場”。
這種試點(diǎn)迅速盤活了土地市場。佛山市國土資源局順德分局向刊提供的資料顯示，順德從2003年1月1日到2005年6月30日，共出讓集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)195宗，面積72.95公頃，價(jià)款15731.71萬元；轉(zhuǎn)讓4宗，面積2.37公頃；抵押23宗，面積16.72公頃，價(jià)款2521.3萬元。
集體土地的流轉(zhuǎn)加快了城市化進(jìn)程，2003年，僅實(shí)行試點(diǎn)一年的順德區(qū)，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積就達(dá)74.5平方公里，城市化率達(dá)到58.4%，分別比2000年提高23.3%和7%。
最開心的是農(nóng)民，“流轉(zhuǎn)辦法的出臺(tái)比較受農(nóng)民歡迎，因?yàn)榈玫搅擞斜Ｕ系氖找妗！绷浩G說。在順德的一般村子，集體每年可通過土地出租獲得租金收入500萬～800萬元，農(nóng)民也可以穩(wěn)定地每年從土地出租分紅近2000元。比如順德區(qū)樂從鎮(zhèn)羅沙村，就以此吸引了46家企業(yè)前來投資，每年僅出租土地的收入就有310萬元，人均達(dá)到646元。
企業(yè)也不例外。新長江五金廠是順德區(qū)龍江鎮(zhèn)的一家生產(chǎn)小五金零配件的企業(yè)，該廠通過流轉(zhuǎn)理順了用地權(quán)屬關(guān)系，流轉(zhuǎn)用地面積達(dá)4568.8平方米，并通過抵押獲得了更多的發(fā)展資金。2003年，銷售額由2000年的600多萬元猛增到1億多元。
當(dāng)然，獲益遠(yuǎn)不止于此。流轉(zhuǎn)試點(diǎn)明確規(guī)定股份社集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的純收益，20%作為農(nóng)民社會(huì)保障基金，劃入農(nóng)民社會(huì)保障基金專用賬戶，其余80%按照“二八”分成辦法進(jìn)行分配。據(jù)悉，樂從鎮(zhèn)羅沙村就利用集體土地流轉(zhuǎn)的收益，先后投資1720萬元興建小學(xué)、幼兒園、文化中心、公園等一批福利設(shè)施項(xiàng)目。
“流轉(zhuǎn)”路遠(yuǎn)
有論者認(rèn)為，《辦法》首次在地方性法規(guī)上允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地出讓、出租、抵押和出資并存，并由交易雙方自由選擇，這“是一個(gè)懂得市場需要的制度安排�！钡舜巍掇k法》中的一些制度缺陷以及試點(diǎn)中的困難，將令其推廣之路不會(huì)非常順利。
比如流轉(zhuǎn)改革的目的是將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地納入統(tǒng)一的土地市場，“但在經(jīng)營性用地方面，順德試點(diǎn)(在政府的公開交易平臺(tái))中，并沒有一塊是通過招、拍、掛進(jìn)行交易的集體非農(nóng)建設(shè)用地�！绷浩G透露，主要原因是經(jīng)營性非農(nóng)建設(shè)用地(除住宅用地外)供給已經(jīng)不多，而原有的則以完善手續(xù)補(bǔ)辦為主。另一方面，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村、社區(qū)并不愿參與農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，因?yàn)樵诖遄约旱拿�，收益可能更多�?/p>
社會(huì)對(duì)于流轉(zhuǎn)的認(rèn)可程度也不盡如人意。佛山市國土資源局南海分局辦公室負(fù)責(zé)人周一忠就向本刊表示，社會(huì)認(rèn)可方面存在著一定的難度，比如金融部門的認(rèn)可，訴訟上法院是否支持等等。
梁艷也坦言，順德在農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的時(shí)候，向銀行抵押使用權(quán)就不是那么容易辦成�！拔覀�?cè)?jīng)專門召集各金融單位開會(huì)，但由于國家大法的相關(guān)規(guī)定并未賦予集體非農(nóng)建設(shè)用地抵押的合法性，當(dāng)時(shí)沒有一家金融機(jī)構(gòu)愿意辦理該業(yè)務(wù)�！绷浩G對(duì)《中國新聞周刊》說。
相比順德試點(diǎn)，此次《辦法》更強(qiáng)調(diào)了監(jiān)控，更強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的利益�！芭c試點(diǎn)不同的是，《辦法》規(guī)定集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得的收益納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，50%以上應(yīng)當(dāng)存入銀行專戶，�？钣糜谵r(nóng)村社保�！绷浩G說，此前試點(diǎn)的收益監(jiān)管部門是鎮(zhèn)一級(jí)的資產(chǎn)管理部門，現(xiàn)在應(yīng)該由農(nóng)業(yè)部門來承擔(dān)，但問題是，最后的監(jiān)督權(quán)實(shí)際上還是落在了鎮(zhèn)一級(jí)政府的手中。
另外，關(guān)于出讓使用權(quán)必須經(jīng)過2/3以上的村民代表同意，試點(diǎn)當(dāng)中土地管理部門并不實(shí)際檢查這種方式的真實(shí)性，只需鎮(zhèn)政府的證明文件即可，而《辦法》也未就此做出詳細(xì)解釋。這就意味著，如果村領(lǐng)導(dǎo)以此隱瞞村民進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，也并非沒有可能。
因此，中國人民大學(xué)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系教授周誠在接受本刊采訪時(shí)就表示出擔(dān)憂：這種流轉(zhuǎn)的實(shí)施，利益分配是否合理化？會(huì)否出現(xiàn)新的不公平？★
(實(shí)習(xí)生陳云鳳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))
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