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目前，全國大約有4000多萬被征地農民，到2020年還將新形成4260萬人。
本報記者 郭晉暉 發自北京
一份關系中國4000多萬被征地農民長遠生計的文件，終于結束了它在幾個部委之間艱難的“協調之旅”。
昨天，勞動和社會保障部農村社會保險司把《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》(下稱《指導意見》)上交到該部辦公廳，將于近日上報國務院。
勞動和社會保障部農村社會保險司司長趙殿國向本報記者表示，這是勞動保障部層面上的最后一稿，“以后部委意見的協調工作將由國務院來進行”。
協調
《指導意見》是這一輪宏觀調控中備受關注的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)(下稱“28號文”)的配套文件之一，也是迄今為止唯一還未出臺的配套文件。
“如今28號文發布都快一年了，而它的這份配套文件還遲遲沒有出臺。”趙殿國說，“雖然這項工作進行得非常艱難，但我們還是要爭取今年之內出臺。”
去年3~6月，勞動和社會保障部在全國范圍內進行了被征地農民社會保障綜合調研。在調研的基礎上，完成了《指導意見》的初稿，并于2004年12月15日分別向財政部、國土資源部、農業部、衛生部、民政部等5個部委和各省、自治區、直轄市勞動和社會保障廳、部分省市的民政廳發函征求意見。
5個部委共計征求了29條意見，其中財政部提出了13條意見。作為《指導意見》的起草單位，農保司為爭得財政部的支持，成為了財政部的“常客”。
分歧
《指導意見》為被征地農民下的定義是：由政府統一征收農民集體土地而導致失去土地、或大部分失去土地且其占有土地不足以維持基本生活的農民。目前，全國大約有4000多萬人，按照中國城鎮化水平每年提高1%的發展規劃，每年占用耕地190萬畝，需要安置被征地農民266萬人，到2020年中國還將形成被征地農民4260萬人。
財政部的意見認為，被征地農民的就業和社會保障問題雖然具有一定特殊性，但還應立足通過現行統一的制度妥善解決，不宜建立新的制度，否則既會破壞現行制度的完整性和規范，也不利于整個就業和社會保障制度的完善和發展。在具體的制度安排上，大齡和老齡人口可以進入城市最低生活保障，有勞動能力的年輕人和中年人直接進入城市社會保障體系。
趙殿國認為：“這對于大齡和老齡的被征地農民是不公平的。因為他們用自己唯一的生產資料只換來了最低生活保障，而且中國的低保是差額補助，實際上他們能得到保障是微乎其微的。”
他表示，現行城保(城市社會保障體系)是以高繳費為特點的，將如此龐大規模的被征地農民納入進去，超越了政府、村集體和被征地農民的承受能力。應該建立適應被征地農民特點的低準入、廣覆蓋的社會保障制度。
這一判斷基于數字運算。農保司曾經算過一筆賬，如果簡單地把被征地農民納入城保，可能形成社會保險巨大的基金缺口和財政壓力。
如果按社會平均工資取2002年底全國職工平均工資12422元/年，平均繳費20年，現行城鎮基本養老制度個人繳費8%，企業繳納企業工資總額的20%等指標進行測算，即使只將現在的4000多萬被征地農民納入城鎮養老制度，按照靜態計算方法，不考慮工資增長，總缺口將超過2.7萬億元，與現行城鎮總缺口相當。而按照動態的算法，考慮工資增長，總缺口接近14萬億元，這是中國6年財政收入的總和。
求同
上個月，為了進一步協調意見，勞動保障部和財政部聯合去陜西調研，選擇的是已經出臺被征地農民安置政策的西安市和尚未出臺政策的寶雞市。
目前，北京、上海、天津、浙江、江蘇、山東、河北、安徽、西安、成都等10省市已經出臺地方性的被征地農民社會保障意見。“各地的形式不同，但要遵循生活水平不下降，長遠生計有保障兩條原則。江蘇、浙江、山東等地采取了我部的指導意見。迄今為止，把被征地農民直接納入城保，各地還沒有實踐。”趙殿國說。
為了“弱化分歧，盡快出臺”，這次調研達成了一定共識。最新一稿的《指導意見》把兩種制度安排都寫入其中：可以根據被征地地農民的不同年齡制定不同的繳費標準，建立適合他們特點的個人賬戶制度；也可納入現行的社會保障制度。這兩種制度可以供地方自由選擇。
此外，財政部認為，既然已經列明了解決被征地農民就業和社會保障的問題的各項經費列支渠道，沒有必要再建立專門的專項調劑金。因此《指導意見》刪除了“建立專項調劑金”的條款。
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