商務(wù)周刊：公共委試點國有事業(yè)單位改革

　　與國資委相對應(yīng)，公共委試點的出現(xiàn)為中國龐大的國有事業(yè)單位改革提供了一個現(xiàn)實的操作模式

　　□記者 王強

　　7月18日，海淀區(qū)召開了深化行政管理體制改革試點啟動大會，海淀區(qū)公共服務(wù)委員會

正式成立。

　　忙碌的趙建忠在這一天成為全場矚目的人物。趙現(xiàn)任北京市海淀區(qū)分管教育、衛(wèi)生與

　　公共委經(jīng)北京市委、市政府批準(zhǔn)，是海淀區(qū)政府的特設(shè)機構(gòu)，代表海淀區(qū)政府行使公共服務(wù)類事業(yè)單位的管理職能。這讓經(jīng)歷過抗擊SARS戰(zhàn)役的趙建忠感到責(zé)任重大。

　　作為改革的第一步，從7月18日開始，海淀區(qū)衛(wèi)生局和海淀區(qū)文化委員會成為“政事分開、管辦分離”的兩家試點部門，衛(wèi)生局所屬的海淀醫(yī)院、中關(guān)村醫(yī)院等22家醫(yī)院以及衛(wèi)生學(xué)校、區(qū)衛(wèi)生局醫(yī)院管理服務(wù)中心、區(qū)醫(yī)學(xué)救援中心等，文化委所屬的海淀區(qū)圖書館、文化館、博物館等29家承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位，均統(tǒng)一納入公共委管理。

　　海淀區(qū)區(qū)長周良洛在會上表示，成立公共委是為了徹底剝離政府部門“辦事業(yè)”的職能，使政府的社會管理和市場監(jiān)管職能歸位。今后，衛(wèi)生局和文化委“將職能轉(zhuǎn)變到管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管上來”。

　　按照北京市深化行政管理體制改革的總體安排，在衛(wèi)生局、文化委兩家試點的基礎(chǔ)上，將積極穩(wěn)妥地擴大試點范圍，按照“成熟一個、劃入一個”的原則，逐步將其他部門的公共服務(wù)類事業(yè)單位劃歸公共委，以“構(gòu)建開放的事業(yè)單位監(jiān)管服務(wù)體系”。

　　在全國都在為事業(yè)單位改革進行各種探索時，在衛(wèi)生和教育兩大公共服務(wù)部門的市場化改革遭遇巨大失敗之際，海淀區(qū)的改革試圖為打破改革“堡壘”尋找一個新的思路。

　　“海淀的改革把一直分離的行政機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革作為了一個整體。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱認為，這為我國行政機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革整體框架提供了一種新的思路和設(shè)計，“海淀改革的價值也正在于此”。

　　藍極速網(wǎng)吧事件與SARS反擊戰(zhàn)

　　公共委作為政府所屬的正處級特設(shè)機構(gòu)，與其他職能部門之間是平行的關(guān)系。趙建忠告訴《商務(wù)周刊》，公共委實行首長負責(zé)制，目前暫定行政編制26名。

　　“新成立的公共委承擔(dān)對公益性和準(zhǔn)公益性事業(yè)單位的人、財、物的管理職能。”趙建忠介紹說，公共委具有五大職能：一是負責(zé)組織協(xié)調(diào)所屬事業(yè)單位貫徹落實相關(guān)的法律法規(guī)，并參與有關(guān)行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的研究擬定工作；二是負責(zé)所屬事業(yè)單位財務(wù)和審計管理工作；三是負責(zé)所屬事業(yè)單位固定資產(chǎn)的管理、整合以及系統(tǒng)內(nèi)政府投資基本建設(shè)項目的組織實施工作；四是負責(zé)所屬事業(yè)單位機構(gòu)編制和人事管理工作；五是負責(zé)所屬事業(yè)單位黨群工作、精神文明建設(shè)和安全穩(wěn)定工作。

　　在人事管理上，趙建忠說，公共委只負責(zé)所屬事業(yè)單位法定代表人的考核任免，其他人員由事業(yè)單位自主逐級聘任，并逐步實行全員聘任制。

　　海淀區(qū)的相關(guān)探索可以上溯到2002年。當(dāng)年6月16日，海淀區(qū)發(fā)生了震驚全國的藍極速網(wǎng)吧特大縱火案，這一事件成為海淀區(qū)探索行政體制改革的開始。

　　“藍極速網(wǎng)吧事件暴露出很多政府管理上的缺位和盲點以及行政執(zhí)法體制上的問題。”趙建忠介紹說，“雖然整個事件中公安、工商、街道和文化委等部門都有責(zé)任，但他們又都認為自己挺委屈，大家都覺得誰都有責(zé)任，但誰又都沒責(zé)任。”

　　責(zé)權(quán)不清和相互推諉向來是政府部門的痼疾，但在藍極速網(wǎng)吧事件集中爆發(fā)，給海淀區(qū)政府以極大震動，此后海淀區(qū)政府一直在探索建立管理、執(zhí)法和監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的行政管理體系。而2003年爆發(fā)的SARS，對醫(yī)院和人口聚集的海淀區(qū)帶來了巨大沖擊，當(dāng)然，通過那場行政機器與民眾力量空前動員的“SARS抗戰(zhàn)”，也讓海淀區(qū)政府看到了提供高效率公共服務(wù)的某種可能性。

　　“SARS的到來完全打破了行政部門職能分工式的工作體系。”趙建忠說，政府應(yīng)該只做它該做的事情，即整個公共系統(tǒng)的綜合控制中心，而不應(yīng)該過細地參與到所有公共事業(yè)的運行之中。

　　2004年3月，北京市編委印發(fā)了《關(guān)于在海淀區(qū)、懷柔區(qū)進行深化行政管理體制改革試點的通知》，明確在海淀區(qū)進行改革試點。隨后，海淀區(qū)加快了推進改革的進程，確定“政事分開、管辦分離”的整體改革思路，同時制訂了包括籌建海淀區(qū)公共委的完整試點方案。

　　北京市之所以選擇海淀區(qū)作為改革試點之一，趙建忠認為，是因為海淀區(qū)有著良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。去年海淀區(qū)國民生產(chǎn)總值達到1000億元人民幣，占北京市的1/4，在北京市區(qū)縣中可支配財力最強。而另一方面，經(jīng)過多年的積累，海淀區(qū)形成了數(shù)量多、規(guī)模大、包袱重的事業(yè)單位，傳統(tǒng)的事業(yè)單位制度使多年沉淀下來的國有資產(chǎn)僵化，限制了政府提供公共服務(wù)職能的發(fā)揮。尤其是占用了大量的事業(yè)經(jīng)費，分割了公共資源，在社會管理轉(zhuǎn)型的形勢下，表現(xiàn)出越來越多的不適應(yīng)。

　　“我們希望讓主要承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位回歸政府機關(guān)，對經(jīng)營性事業(yè)單位進行改企轉(zhuǎn)制，其他事業(yè)單位在公共委的整合、引導(dǎo)下逐步進入市場。”周良洛顯然了解以醫(yī)療為代表的公共事業(yè)領(lǐng)域改革所遭遇的挫折，他說，“這一改革思路雖然是高難度的，但是具有可操作性。”

　　政府和事業(yè)分開

　　“我們評劇團的活動早停了，現(xiàn)在誰還有心思演出啊。”在海淀區(qū)的改革方案中，海淀區(qū)評劇團是惟一要求被撤銷建制的事業(yè)單位，一位留守的工作人員在電話中無奈地告訴《商務(wù)周刊》，下一步何去何從，他們都在待命之中。

　　作為評劇團的上級主管部門，海淀區(qū)文化委主任惠遠霖最近也在忙于劃轉(zhuǎn)剝離工作。評劇團不斷有人給他打電話，詢問為什么要撤銷劇團和下一步的人員安置計劃。

　　其實，從去年以來，惠遠霖就已經(jīng)知道，海淀區(qū)有可能把衛(wèi)生和文化作為改革的兩個試點行業(yè)。在文化委2005年的計劃中，即明確事業(yè)單位改革是今年的重要工作。惠遠霖當(dāng)時提醒所屬單位，面對不斷發(fā)展的新形勢，要有思想準(zhǔn)備。

　　關(guān)于撤銷評劇團，惠遠霖告訴記者，這是區(qū)里改革的需要，具體的原因他不做評論。但他透露，該團人員安置已經(jīng)有了初步計劃。目前，評劇團有人員47人，按照事業(yè)單位改革方案，有一大部分人可以在自愿條件下提前退休、離崗待退或者自謀職業(yè)。

　　另外還有一部分人員，年齡在三四十歲，年富力強，而且具有較高的學(xué)歷和專業(yè)水平，可能會充實到區(qū)文化館。“此方案我們已經(jīng)與區(qū)人事局和編辦進行了溝通，目前已經(jīng)把方案報到了人事局。”惠說。

　　按照改革方案，原來由文化委所屬的區(qū)文化館、圖書館和博物館將劃轉(zhuǎn)公共委管理，并要求從7月18日開始后一個月內(nèi)完成劃轉(zhuǎn)工作。惠遠霖在7月19日就把上述三家事業(yè)單位的人員名單及基本情況提供給了公共委。“三個單位的劃轉(zhuǎn)工作進展順利，就等下一步到人事局辦理調(diào)動手續(xù)了。”

　　此外，文化委原來所屬的海淀劇院、電影管理處作為具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，在公共委成立后正式轉(zhuǎn)制為企業(yè)。劃轉(zhuǎn)和剝離工作完成后，文化委保留了社會文化管理所和文物管理所兩個承擔(dān)著社會管理職責(zé)的部門。在此基礎(chǔ)上，“將很快組建文化執(zhí)法隊。”惠遠霖說。

　　“公共委成立后，文化委可以從辦事業(yè)中徹底解脫出來。”惠遠霖長舒一口氣，他認為，過去作為文化行政的管理部門，有些事情不應(yīng)該由文化委來做，但在政事不分的體制下，文化委既要辦文化，還要管文化，從小到具體出什么節(jié)目，到請什么樣的燈光師，大到所屬8個事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子矛盾問題，事無巨細都要集中到他這里，“什么都要管”。“今后，我就會有更多的精力抓文化事業(yè)的長遠規(guī)劃和發(fā)展，加強文化市場的監(jiān)管了。”惠遠霖說。

　　這次與文化委一起作為試點的海淀區(qū)衛(wèi)生局，在公共委成立的當(dāng)天下午，就召開了全局的改革動員大會，馬上開始著手進行26家所屬醫(yī)院和事業(yè)單位的剝離劃轉(zhuǎn)工作。值得注意的是，作為海淀區(qū)衛(wèi)生局局長的于小千，同時兼任公共委副主任。

　　記者從海淀區(qū)衛(wèi)生局了解到，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所和區(qū)疾病預(yù)防控制中心仍保留在衛(wèi)生局。同時衛(wèi)生局已經(jīng)把原來的12個內(nèi)設(shè)科室砍掉一半，只保留了婦幼、防病保健、醫(yī)政、政策法規(guī)、愛衛(wèi)會、綜合6個科室，其中，綜合科室由原來的黨辦、人事和財務(wù)三個部門合并而成。

　　“剝離政府職能部門的目的，最終是使其社會管理和市場監(jiān)管職能回歸。”趙建忠認為，在傳統(tǒng)行政管理體制下，行政職能部門很難進行公平公正的監(jiān)管和合理分配有限的公共資源。他以海淀區(qū)衛(wèi)生局為例，該局有40%多的人員都是為了下屬醫(yī)院而設(shè)定的機構(gòu)和編制，政府每年為此要承擔(dān)很多的財政支出。類似的情況不只在衛(wèi)生局，還涉及到文化、人事、教育、勞動和社會保障等多個部門，有的部門比衛(wèi)生局還厲害。

　　類比國資委

　　北京市海淀區(qū)新成立的公共委，很容易讓人聯(lián)想到國資委。汪玉凱也認為，公共委既不是行政機關(guān)，也不是事業(yè)單位，而是作為政府特設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一把公益性和半公益性事業(yè)單位納入其旗下管理人、財、物，確實類似于管理國有企業(yè)資產(chǎn)的國資委。

　　“可以說，比照國資委是國有企業(yè)的出資人代表，公共委就是服務(wù)性事業(yè)單位的出資人代表。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長薛瀾說，“與大量的國有企業(yè)資產(chǎn)一樣，事業(yè)單位的固定資產(chǎn)也是多年來國家發(fā)展過程中沉淀下來，這部分資產(chǎn)同樣面臨著下一步處理和整合的過程。”

　　《關(guān)于啟動海淀區(qū)深化行政管理體制改革試點工作的通知》也明確提出：“公共委將作為構(gòu)建區(qū)政府公共服務(wù)體系的骨干力量，盡快理順內(nèi)部管理以及外部銜接工作機制，像推進經(jīng)營性國有資本有序進退一樣，加強對政府公共事業(yè)資源的整合。”

　　海淀區(qū)委宣傳部副部長牛愛忠則強調(diào)了公共委與國資委的區(qū)別：“國資委的目的是國有資產(chǎn)的保值增值，而公共委是為了更好地為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。”

　　薛瀾年初曾參加過海淀區(qū)為這次改革而專門召開的專家座談會，他指出，與國企改革相比，事業(yè)單位改革更為艱巨。

　　“事業(yè)單位改革已經(jīng)討論了很久，一直沒有得到明確，因為事業(yè)單位這個‘大筐’里面東西太多太復(fù)雜了。”薛瀾認為，最重要的是要先分類，把事業(yè)單位這個“大口袋”里的東西理清楚，明確哪些東西本來就是政府職能，需要回歸政府；哪些可以進行市場化改革，完全交給市場；哪些是政府必須向全社會提供的基本權(quán)益和保障，必須由政府“埋單”，但提供方式可以多種多樣，如采取政府采購形式等；還有一部分是有良好外部性的社會服務(wù)等，政府可以采取多種方式和政策支持和鼓勵，如給予補貼、稅收減免、鼓勵社會和民間資本參與，政府為其創(chuàng)造更好的進入和退出環(huán)境。

　　汪玉凱贊成改革中要對事業(yè)單位進行分類。他把事業(yè)單位分成四種，即：行政性事業(yè)單位，公益性和半公益性事業(yè)單位，中介性事業(yè)單位，經(jīng)營性事業(yè)單位。汪玉凱注意到，海淀區(qū)這次改革保留了行政性事業(yè)單位原來的職能部門，而對公益性和半公益性事業(yè)單位進行了剝離，初步明確了對經(jīng)營性事業(yè)單位進行市場化改制。

　　“公共委的建立無疑具有嘗試性，當(dāng)然這并不是改革的最終模式，而可能是改革過程中的中間模式，下一步怎么走，要看試點的結(jié)果和過程。”薛瀾說。

　　一位劃歸公共委管理的醫(yī)院內(nèi)部人士在采訪中也表達了他的看法：“這次改革是把權(quán)力從衛(wèi)生局轉(zhuǎn)移到了公共委，只是換了個‘婆婆’，而在制度上并不能證明這個‘婆婆’一定比原來的‘婆婆’管得好。”

　　對此擔(dān)憂，趙建忠強調(diào)，公共委將來會把改善法人治理結(jié)構(gòu)作為一項重要工作，并把很多權(quán)力下放到事業(yè)單位。“下一步怎么管，我們也在探索之中。”趙建忠說。

　　事業(yè)單位改革指向

　　作為全國政治中心的北京，此次改革少有得走到了全國的前頭。

　　汪玉凱注意到，1985年后，中國行政體制改革出現(xiàn)了政府改革孤軍深入、事業(yè)單位改革停滯不前的尷尬局面。

　　“這與我國事業(yè)單位涉及的面太大有關(guān)。”汪玉凱說。根據(jù)統(tǒng)計，目前中國各類事業(yè)單位多達130多萬個，有2900多萬工作人員和近3000億元國有資產(chǎn)。更有數(shù)據(jù)認為，中國70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生都集中在由政府出資舉辦的各類事業(yè)單位，各項事業(yè)經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。

　　相對于事業(yè)單位所擁有的資源，它對社會的貢獻卻很不成比例。不僅3000億元國資和每年30%的財政支出沉淀在事業(yè)單位，只提供5%—10%的GDP貢獻，更重要的是，事業(yè)單位普遍存在的機構(gòu)臃腫和效率低下，難以發(fā)揮其公共服務(wù)作用。大量事業(yè)單位代行部分政府職能，也造成政府職能范圍的混亂，政府機構(gòu)膨脹，財政負擔(dān)加重以及不同程度的行政性壟斷，導(dǎo)致市場分割和資源浪費。

　　“政府改革中解決不了的問題都推到了事業(yè)單位這邊，行政編制不夠就搞事業(yè)編制。”汪玉凱說，“最后搞成了數(shù)字游戲。”

　　在政府機構(gòu)改革和國有企業(yè)改革不斷推進的今天，事業(yè)單位成了改革中最后一個“頑固堡壘”。20多年來，雖然也有很多部門的專家學(xué)者對中國事業(yè)單位改革問題進行過深入研究，并提出了各自的改革思路，但來自高層的明確思路一直沒有出現(xiàn)。

　　其間，政府從事業(yè)單位退出和市場化改革曾呼聲很高，在實踐中，以江蘇省宿遷市激進式的醫(yī)療改革最具代表性。2000年開始，宿遷將醫(yī)療機構(gòu)全部推向市場，實行私有化。但國務(wù)院發(fā)展研究中心近期公布的一份《對中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的評價與建議》指出，此前中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的思路和做法存在很大問題，其消極的后果表現(xiàn)為醫(yī)療服務(wù)的公平性下降和衛(wèi)生投入的宏觀效率低下。該份引起巨大社會反響的報告認為，衛(wèi)生醫(yī)療體制的商業(yè)化、市場化傾向是完全錯誤的，違背了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本規(guī)律，“從總體上講，改革是不成功的”。而一份醞釀多年的以產(chǎn)權(quán)改革為核心的《醫(yī)院體制改革指導(dǎo)意見》，也在行將面世之際突然推遲(見《商務(wù)周刊》2005年8月5日第15期《〈醫(yī)院體制改革指導(dǎo)意見〉的意外死亡》)。

　　薛瀾認為，改革出現(xiàn)問題原因并不在市場化本身，而是“應(yīng)該市場化的我們卻市場化不足，應(yīng)該由政府承擔(dān)的政府又沒有提供有效的保障，事業(yè)單位改革很重要的一點就是要把‘埋單’和具體提供服務(wù)的方式分開，市場化只是提供服務(wù)的一種有效方式”。

　　“所謂公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性，但醫(yī)療服務(wù)一般來說是競爭和排他的。”他個人認為，醫(yī)療服務(wù)不是公共產(chǎn)品，而很明確是個人服務(wù)產(chǎn)品，“所以從提供方式來說，醫(yī)療服務(wù)可以基本市場化。但是，這并不等于說醫(yī)療服務(wù)的成本必須由老百姓自己全部承擔(dān)。由于醫(yī)療服務(wù)的外部性等特點，各國政府一般都以不同形式承擔(dān)一部分醫(yī)療服務(wù)成本，而目前在世界范圍內(nèi)比較，中國老百姓承擔(dān)的醫(yī)療成本是比較高的。此外，政府對貧困人群和其他特殊社會群體要提供基本保障。但是給他們提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)院應(yīng)該按市場化操作，而費用最后通過保險等機制由政府承擔(dān)。”

　　在2004年召開的“公共服務(wù)部門改革國際經(jīng)驗與中國事業(yè)單位改革國際研討會”上，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司司長范恒山建議，在從總體上收縮中國事業(yè)單位規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，把能夠撤銷的事業(yè)單位，在做好相關(guān)善后工作的基礎(chǔ)上堅決撤銷；對于目前已承擔(dān)政府職能且不宜撤銷的，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府部門。而公益性事務(wù)較少、可以改制為企業(yè)的，或者目前已從事大量市場經(jīng)營活動的事業(yè)單位應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)；不宜再由政府出資興辦、且有市場前途的事業(yè)單位，可通過招標(biāo)拍賣的方式，讓渡給其他投資者。

　　“確實，今后我們也會在諸如海淀文化節(jié)一些重大的文化項目運作中，采取切塊的方式，向社會公開招標(biāo)。”惠遠霖說，“這樣，原來一直坐享體制內(nèi)資源優(yōu)勢的區(qū)文化館就與社會上的文化公司站在了同一條起跑線上。”

　　目前，中央高層和國家相關(guān)部門已經(jīng)注意到了海淀區(qū)這次改革，但在改革過程中，海淀區(qū)的改革到底能為北京市乃至全國事業(yè)單位改革提供什么樣的藍本，薛瀾說，“我們需要進一步觀察和分析。”

　　新公共管理運動與中國的政府再造

　　——訪清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長薛瀾

　　政府從眾多的公共服務(wù)領(lǐng)域退出目的是為了尋求更有效的方式來提供這些服務(wù)，但這不意味著政府在改革中“甩包袱”

　　公共委畢竟還是政府的特設(shè)機構(gòu)，是政府的一部分。關(guān)鍵要看今后公共委能否進一步把權(quán)力下放給各事業(yè)單位，使其擁有更大的自主權(quán)和更自由的發(fā)展空間

　　□記者 王強

　　月27日，在本刊記者采訪北京市海淀區(qū)公共委主任趙建忠的當(dāng)天，一個由中國人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心組織舉辦的“中德地方治道變革與新公共管理”國際研討會正在召開。

　　在研討會上，德國不來梅哈文市前市長Manfired Richter介紹了自己在不來梅市當(dāng)市長時進行的新公共管理改革。他認為，西方掀起的“新公共管理運動”對于他領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理變革起到了深刻意義。“新公共管理運動重要的一點是在傳統(tǒng)的行政架構(gòu)中引進市場機制，其核心是權(quán)力的分散化，通過將權(quán)力和責(zé)任降低到最低一級政府部門來降低行政成本。” Manfired Richter說。

　　實際上，這種從1970年代末開始在西方掀起的“新公共管理運動”在中國也開始了探索。中國的很多地方政府正在試圖通過這種被稱為“政府再造”的工程，力圖扭轉(zhuǎn)20多年經(jīng)濟高增長的同時政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力不斷下降的尷尬，其中最普遍的即是公共事業(yè)單位的市場化和商業(yè)化改革。但時至今天，如何再造政府的公共服務(wù)職能，降低公共服務(wù)成本的同時又提高公共服務(wù)質(zhì)量，依然是個巨大的現(xiàn)實難題。記者就此采訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長薛瀾。

　　《商務(wù)周刊》：您一定也注意到了海淀區(qū)成立公共服務(wù)委員會，把服務(wù)類事業(yè)單位的人財物逐步納入其統(tǒng)一管理的改革？

　　薛瀾：這種改革具有示范意義。在年初參加海淀區(qū)專門召開的專家座談會上，我已經(jīng)注意到這套改革方案。據(jù)我了解，海淀區(qū)政府通過設(shè)置政府特設(shè)部門公共委來改革公共服務(wù)的提供，這在國內(nèi)是第一次。國外這種特設(shè)機構(gòu)很多，比如美國田納西流域管理局(TVA)，采取公司體制對田納西流域區(qū)內(nèi)提供公共服務(wù)和綜合管理，但中國目前類似的嘗試很少。

　　《商務(wù)周刊》：其實，建國初期很長一段時間，雖然經(jīng)濟發(fā)展水平并不高，但中國政府提供公共服務(wù)的水平并不低，而且在很大程度上保證了公共資源的合理公平分配，但改革開放到現(xiàn)在，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了高速度的增長，為什么政府在公共服務(wù)領(lǐng)域卻出現(xiàn)了不少問題？

　　薛瀾：改革開放前，當(dāng)時在經(jīng)濟條件和GDP水平很低的情況下，政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面提供了大量的公共服務(wù)，應(yīng)該說做得非常好。雖然當(dāng)時也有計劃經(jīng)濟的弊病，但卻保證了很大程度上的公平性。改革開放后，隨著市場化改革的深入，在政府公共服務(wù)領(lǐng)域開始出現(xiàn)很多問題，第一個問題是在人民生活水平提高，對公共服務(wù)質(zhì)量要求也提高的情況下，不少提供公共服務(wù)的事業(yè)單位的效率比較低，質(zhì)量比較差；第二是隨著公共服務(wù)提供的成本上升，政府沒有足夠公共財力來保證這些事業(yè)單位的日常運轉(zhuǎn)，現(xiàn)在問題越來越突出。

　　《商務(wù)周刊》：問題的出現(xiàn)是否可以把原因歸結(jié)為公共服務(wù)領(lǐng)域市場化過度，比如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域近些年出現(xiàn)的問題？

　　薛瀾：市場化導(dǎo)向確實是西方“新公共管理運動”的核心內(nèi)容之一。政府從眾多的公共服務(wù)領(lǐng)域退出的目的是為了尋求更有效的方式來提供這些服務(wù)，但這不意味著政府在改革中“甩包袱”，因為有些服務(wù)必須由政府提供。如果完全依靠市場提供是會出問題的，比如公共衛(wèi)生服務(wù)，如果完全交給市場，會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，大家愿意享受這種服務(wù)，但不愿意出錢去購買，所以會出現(xiàn)“市場失靈”。

　　因此，進一步完善政府的公共管理職能，就需要確立政府承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的理念，提高政府自身提供公共服務(wù)的能力和政府引導(dǎo)管理其他組織提供公共服務(wù)的能力。為公共管理的社會化和公共服務(wù)的市場化提供制度安排。當(dāng)然，我們也必須清楚政府承擔(dān)這些公共服務(wù)責(zé)任的錢最終是要我們?nèi)�體老百姓掏。所以我們要政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任必須與我們的經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(yīng)。

　　公共服務(wù)領(lǐng)域是一個很復(fù)雜的結(jié)合體，很難一下子完全用市場化或者計劃手段“一刀切”。目前我們出現(xiàn)的問題，有的確實與市場化過度有關(guān)系，但有時候也與市場化不足有很大的關(guān)系。

　　比如原來體制下，衛(wèi)生局實際上變成了“大院長”，他要管理每個醫(yī)院的具體事務(wù)，直接參與每個醫(yī)院的經(jīng)營，這無形中也成為了利益的相關(guān)者。但衛(wèi)生局的職責(zé)除了保證為社會提供良好的醫(yī)療服務(wù)，很重要的一點還要對提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)院進行監(jiān)管。醫(yī)療領(lǐng)域為什么強調(diào)政府監(jiān)管？因為這個領(lǐng)域信息不對稱，公眾很容易受不法醫(yī)院或醫(yī)生的騙，所以需要有有相對獨立的監(jiān)管部門對醫(yī)院的資質(zhì)、能力、服務(wù)等作出客觀公正的評估，并把正確的信息提供給公眾，使公眾能夠做出正確的選擇。在原來的體制下，衛(wèi)生局既參與醫(yī)院的管理和經(jīng)營，又要監(jiān)管，很難保證公平。所以把政府的監(jiān)管職能與醫(yī)院的具體管理職能分開，我認為很有必要。這一過程是政府從市場中退出的過程。退出后，衛(wèi)生局應(yīng)該更注重制定標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展規(guī)劃等功能，實施有效監(jiān)管的職能。

　　實際上醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可能有相當(dāng)一部分可以市場化，但另外一方面又需要政府提供基本保障，所以我們要分清楚，哪些是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，哪些可以交給市場。目前的問題是應(yīng)該市場化的我們市場化不足，而應(yīng)該由政府承擔(dān)的又沒有提供有效的保障。

　　我們原來主要提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的事業(yè)單位，無論從數(shù)量和結(jié)構(gòu)上都極其復(fù)雜，我認為現(xiàn)在最重要的是分類。事業(yè)單位改革討論很久了，但一直沒有一個很明確的思路。因為事業(yè)單位這個“大筐”里面東西太多太復(fù)雜。哪些是純粹的公共產(chǎn)品，應(yīng)該完全由政府提供，哪些是可以交給市場做的，哪些是政府鼓勵的，哪些是政府限制的，這些分不清楚，下一步改革很難進行下去。

　　從理論上，我認為可能更多的是要把市場理順，應(yīng)該配合相關(guān)部門把市場建立起來，建立規(guī)則，明確各自的責(zé)任和職能，創(chuàng)造公平競爭的有效運轉(zhuǎn)環(huán)境。

　　《商務(wù)周刊》：在改革中，我們發(fā)現(xiàn)，改革難以順利推進下去的一個重要原因是政府公共財政的不足，我們在任何時候都面臨這樣的尷尬：公共資源有限。

　　薛瀾：在普通消費領(lǐng)域，我國基本是供大于求，但在公共服務(wù)消費領(lǐng)域，往往是需求大于供給。這里面有市場化不足，效率不高的原因，但更重要的原因是我們社會在這些領(lǐng)域的投入不足。要促進社會發(fā)展，提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，需要充足的社會資源和完善的公共財政體系的支持。所以，下一步，政府公共財政體制的調(diào)整和完善就顯得很重要。

　　更大的問題是，在目前我國政府公共財力有限的情況下，多少經(jīng)費給醫(yī)院，多少提供給學(xué)校，多少提供給社會保障，多少發(fā)展公共交通？這個問題可能更大，這涉及到公共財政的合理分配。這就需要我們的公共財政決策機制要有比較大的調(diào)整，需要社會各個方面的積極參與。

　　《商務(wù)周刊》：西方的“新公共管理運動”強調(diào)政府分權(quán)，從海淀區(qū)這次改革看，是否也體現(xiàn)了類似的權(quán)力下放？

　　薛瀾：海淀區(qū)改革的路徑問題是很明確的。就是先把公共服務(wù)職能從原來的行政部門剝離出來，整合到一個公共委下，在這一步明確后，再按照新的框架進行管理。

　　傳統(tǒng)政府公共管理模式下，權(quán)力集中，行政干預(yù)過深。嚴(yán)格意義講，這次改革并不能說是權(quán)力的下放，而只是權(quán)力的轉(zhuǎn)移，把原來的公共管理職能從衛(wèi)生局剝離出來交給公共委，所以還不能說是分權(quán)，公共委畢竟還是政府的特設(shè)機構(gòu)，是政府的一部分。關(guān)鍵要看今后公共委能否進一步把權(quán)力下放給各事業(yè)單位，使其擁有更大的自主權(quán)和更自由的發(fā)展空間，這是下一步的事。

　　《商務(wù)周刊》：在現(xiàn)有情況下，完善政府公共管理職能，還需要什么樣的制度保障？

　　薛瀾：政府公共管理職能的落實需要制度作保障。應(yīng)從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，逐步制定和形成不同層次的、系統(tǒng)配套的法律法規(guī)體系。通過建章立制，為政府自身行為、社會活動和公共事業(yè)的發(fā)展提供科學(xué)的規(guī)則，為公共管理的社會化和公共服務(wù)的市場化提供制度安排。同時應(yīng)完善法律框架，改善社會環(huán)境條件，引入公共服務(wù)的公平公開競爭機制。

　　在制度安排的切實保證之下，應(yīng)重點提高政府自身提供公共服務(wù)的能力和政府引導(dǎo)管理其他組織提供公共服務(wù)的能力。這就需要政府強化