財經雜志：浙江新河鎮預算審查改革萌芽

　　基層人大代表審查和監督地方預算不是一個簡單的發揚民主問題，更需應對許多技術環節的考量

　　□本刊記者 曹海麗/文

　　浙江溫嶺市新河鎮有兩樣東西國內聞名：一是國家4A級旅游風景區長嶼硐天，二是華

東最大的鋼材貿易市場——塘下鋼鐵市場。不過，最近它為外界關注，則是鎮人大主導的財政預算改革嘗試。

　　7月27日，年度已經過半，新河鎮才召開了今年的人民代表大會第五次會議。會期由往年的一天延長到一天半，增加的時間專門用來對2005年鎮財政預算進行“民主懇談”。

　　此項改革方案由溫嶺市委宣傳部和來自北京的中國與世界研究所共同設計，提前向人大代表發放。人代會期間，代表與政府官員同堂質詢和辯論；之后人大代表之間展開辯論，如對預算案有不同看法，可以就個別內容當場投票，也可對預算案的修改意見進行投票；投票結果成為預算案最后的內容。

　　這是一次醞釀有時的改革嘗試，意在推動和強化基層人大代表執行審查監督的權力，使政府財政收支預算更加公開透明。

　　細化預算案

　　與中國其他鄉鎮一樣，新河鎮以往的人代會基本沒有實質性的審查和監督。溫嶺市委宣傳部副部長慕毅飛說：“我們把民主懇談引入財政預算審查，是想起到激活人大應有的監督功能的作用。”而選擇財政預算案作為試點，是因為目前在各地鄉鎮基層政府，財政都是難點和敏感問題。

　　新河鎮地處溫嶺市東北部，屬甬臺溫經濟區“臺州金三角”地區，去年全鎮GDP近70億元；地國稅總收入7818萬元，居全市第五位；農民人均純收入7079元。2004年，新河鎮財政可用財力為1.2億多元，收支相抵后，賬面財政赤字為1520萬元，加上暫付未轉支出和各類工程款項，實際赤字為3100萬元。

　　不過，讓人大代表對預算案發言，并不是一個簡單的“發揚民主”問題。其中重要的技術環節是“細化預算案”。

　　今年7月的懇談會前，新河鎮人大代表總算拿到了《2004年財政收支預算執行情況和2005年財政預算(草案)的報告》，其中對2005年財政預算的收支說明不足兩頁；收入方面有11項，支出方面19項，均為籠統的大項。比如支出，基本建設支出1390萬元，行政管理費1600萬元，衛生支出200萬元，等等，沒有細致說明其具體用途。

　　7月27日中午，在新河鎮政府官員內部討論會上，溫嶺市人大財經委主任何培根指出，鎮一級的財政預算編制比較粗，要讓人大代表真正行使審查監督權力，“科目細化是基礎”。事實上，據新河鎮財政所所長陶瑞娟介紹，鎮一級財政預算編制參照的，是市財政局統一下發的固定收支“明細表”，收入和支出均按“一般預算部分”和“專用基金部分”兩大類列表。

　　其中，一般預算收入主要為市財政撥款、體制分成等(鎮級稅收全部上交)，包括上級補助收入、體制補助收入、專項補助收入、轉移支付補助收入及結算補助收入；專用基金收入為鎮里本級收入，包括行政事業性收費、自籌資金，以及對外投資收益、其他收入、土地出讓金返還、城建配套費等。

　　支出的總科目包括16大類。除了基本建設支出，每大類下都有分類科目，總數超過50項。比如農業支出包括行業管理、自然災害救助、農業生產資料補貼、農業資源和環境保護及其他；行政管理費包括人大經費、政府機關經費、共產黨機關經費和社會團體機關經費等等。但在編制財政決算及預算時，為了“方便閱讀”，又將一些內容合并起來。如此編制的財政預算看上去比較簡明，但無法讓人大代表進行有效的審議和討論。

　　人大代表質詢

　　經過一番奔忙，當天下午參加會議的新河鎮人大代表手里多了一份《新河鎮2005年財政預算(說明)》。文件中列出了預算支出的具體用途。如基本建設支出涉及11項，包括商業街電力工程、商業街道路、老城區道路等建設款，也包括征地款、工程尾欠款。文中也披露了行政管理費的細節，具體到人員數量和所需經費，其他各種費用，諸如水電費、電話費、交通費、機關工作人員差旅費等。

　　通過這份說明文件，代表們了解到，300萬元的農林水等部門事業支出主要是工資及公務費用；1750萬元的交通事業支出中，包括某地一級公路拆建補償及征地補償費1700萬元和道路橋梁維修費50萬元；200萬元的衛生支出主要用于農村合作醫療保險補助80萬元，生態鎮建設120萬(其中農村飲水工程補助20萬元)。

　　在這份“說明”的基礎上，人大代表得以在接下來的質詢中有的放矢。如行政管理費中有“車輛購置費”70萬元，有代表提出能否減少。另一代表對120萬元“社會治安綜合治理支出”中的70萬元用于發放40名巡查隊員的工資表示不滿。

　　衛生支出是另一重要議題。一位代表指出，目前全鎮12萬人口只有4萬人能喝上自來水，很多居民飲用的地下井水已受到污染，影響身體健康。僅有20萬元預算用于農村飲水工程補助顯然太少。

　　也有代表提出，對教育、旅游、三農的投入還不夠，要求把標準農田建設補助落實到村，“目前1800元的補助發到農民手里只有1300元”。

　　質詢解答結束后，根據議程，新河鎮人代會當天選出的預算審查小組分類整理代表提出的意見，并與政府班子召開聯席會議，修改預算方案。一個小時后，一份《關于2005年財政預算報告項目調整的說明》打印出來。

　　在收入和支出都已經過調整的《說明》中，收入方面，專用基金補助收入增加了37萬元，主要用于市道路安全設施。支出方面，共有九項重新調整，其中政府車輛購置費從70萬元下調為50萬元，自聘人員經費減少5萬元；巡查隊員工資減少20萬元，但禁毒工作及巡查車輛等費用相應增加20萬元；衛生支出中，增加農村自來水工程補助20萬元。其他如基本建設支出、文體廣播計生事業費、撫恤救助事業費、工業集聚點支出等，也根據代表意見作了相應增減。

　　改革嘗試進行中

　　次日上午的人大會議上，代表們無人舉手對修改后的預算方案繼續發表意見，預算決議經人大代表全體舉手通過。

　　上應村人大代表、前村委書記徐云方對記者說，他前一天主要提了水的問題，修改的預算方案增加了自來水工程補助。“要讓村民都用上自來水，增加20萬元還遠遠不夠。老百姓對政府的行政費用有較多的意見。行政費1600萬元，少吃一點，就可省一點錢。”

　　來自潮未至村的人大代表陳冬明認為，雖然還不能解決根本問題，但搞“民主懇談”還是有效果的。“以前沒有透明度，都是舉手通過，現在給他們加點壓力。”

　　新河鎮鎮長戴美忠亦坦言，“有顧慮，有壓力”，但政府在財權上認真接受人大代表的監督，才能減少決策的隨意性。

　　與此同時，一項“關于設立新河鎮人大財經小組的決議”也在這次人代會上通過。

　　這是一個新的嘗試。根據全國人大的規定，鄉鎮一級人大沒有常設機構，只在開會期間選出一個預算審查小組，會議結束后便自行解散。如此，對預算執行的有效監督無從談起。在這次新河鎮預算審查改革中，經溫嶺市人大同意，鎮人大會議閉幕后，將鎮人大財政審查小組轉變為財經小組，負責對預算執行情況的監督。

　　財經小組的職能包括幾項：隨時向鎮政府了解財政預算執行情況；監督預算執行情況，每個季度鎮政府應向財經小組匯報執行情況；對預算執行過程中的重大變動、新增預算以及其他重大事項，財經小組應及時向人大主席團報告，并由人大主席團召開鎮人代會，進行依法審議、表決；財經小組參與下一年的財政預算編制。

　　財經小組成員由人大主席團決定并在當年的人大會議中進行表決通過，可聘請相關專業人員參加。今年新河鎮財政審查小組四名成員，包括兩名村會計。

　　“監督的人要懂得財政，才能看出安排、支出是否合理，要敢于提意見。”溫嶺市人大財經委主任何培根說，為使監督更有效，鄉鎮一級財政預算編制要“做細做實”，預算收入支出編制要具體到項目上。

　　目前，財政部正在全國范圍進行預算科目改革試點(參見《財經》2005年第15期“政府收支分類改革起航”)。盡管浙江未列入試點地區，但與此次改革試點相同步，新河鎮的做法正引起越來越多的關注。